מזיהום לזיהוי הסיבות: כיצד כלים אקונומטריים יכולים לעזור לקדם צדק סביבתי

מאז הקמת תנועת הצדק הסביבתי פורסמו אלפי מחקרים שתיעדו את הקשר בין זיהום לגזע ולעוני. גוף הולך וגדל של עבודה אקדמית בתחומי המשפט, הסוציולוגיה, המדיניות הציבורית, מדעי כדור הארץ והכלכלה חקר את הקשרים ביניהם במדדים כמו חשיפה, היקף מרחבי והשפעות בריאותיות. כתוצאה, העובדה שהחשיפה למטרדים סביבתיים אינה שוויונית נתפסת כבסיסית. חשיפה זו משפיעה לטווח ארוך על שורה ארוכה של גורמים, ביניהם בריאותם של עוברים ברחם, פעוטות וילדים, על צבירת הון אנושי ותוצאות בשוק העבודה, מבנה משפחה ותלות ברווחה. לכן ההשפעות הלא שוויוניות הללו עלולות להנציח מלכודות עוני ולהשפיע גם על הדורות הבאים.

המתאמים שנחשפים במחקרים השונים מצביעים על הנושאים המרכזיים שמעסיקים את תנועת הצדק הסביבתי ועוזרים לקדם אותם. אולם גם אם היחסים המרחביים בין מזהמים לתושבים נחקרו, וקיימות עדויות נרחבות לחשיפה הלא פרופורציונלית של קבוצות אוכלוסיות מסוימות, המתודולוגיות הקיימות לא תמיד מבדילות ומסבירות אלו מנגנונים אחראים להם. הבנת הסיבתיות יכולה לתרום לחלוקה הנושאים והעוולות לנושאי משנה, למשל צדק חלוקתי (שאלות של חלוקת עומסים סביבתיים), לעומת צדק פרוצדורלי (שאלות על תהליכי קבלת ההחלטות המובילים לחלוקה זאת), וכך לעזור לייצר מדיניות טובה יותר כדי להתמודד איתם.

רבים מהמחקרים שמתעדים קורלציות בין גזע, הכנסה וזיהום לא מבחינים בסיבה לקורלציות. זיהוי החשיבות היחסית של משתנים אלה עשוי להיות תחום שבו כלכלנים יכולים לתרום בצורה הטובה ביותר לדיון על צדק סביבתי בעזרת האקונומטריה שמדגישה זהוי סיבתי.

ארבע שאלות יכולות לסייע להבין את הסיבתיות למתאמים של צדק סביבתי: (1) האם היא קשורה לפעולות של פירמות ותאגידים, בין אם מכוונה להפלות או כי יש להן השפעות מפלות? (2) האם היא קשורה להתפלגות הבסיסית של הכנסה? (3) האם היא קשורה לדפוסים שונים של התמקמותם של משקי בית ובהחלטות על אישורי בניה? ו-(4) האם היא קשורה לרגולציה ולאכיפה ממשלתית?

פירוט השאלות האלה והמנגנונים הקשורים בהן יכול להראות למתבונן מהצד עניין מלאכותי, אבל ההתעקשות להבין את הסיבות המדויקות לקורולציות בין משתנים דומוגרפיים וכלכליים לזהום אינה קטנונית או נוקדנית, ולא נועדה לגמד את ממדי העוול, אלא להציע פתרונות אפקטיביים לקידום צדק סביבתי. העיסוק בשאלות חיוני גם כדי לצמצם מוקדים היסטוריים של אי צדק וגם כדי לעצב מדיניות שנועדה להפוך את הקורלציות שנצפו.

האם חברות מיקמו או עדיין ממקמות פעילות מזהמת בעיקר בשכונות עניות ו/או בשכונות עם אוכלוסיית מיעוט אתנית? מיקום לא פרופורציונלי כזה עשוי להתרחש משלוש סיבות.

ראשית, חברות עשויות לבצע אפליית טעמים (מונח שמתאר אפליה על רקע רגשות דחייה כלליים ודעות שליליות) על ידי שילוב של העדפת הגנה על אוכלוסייה לבנה מפני זיהום או העדפה זדונית לפגוע בקבוצות אחרות בקבלת ההחלטות שלהן. כלכלנים רבים, כאשר הם שומעים לראשונה על נושאים של צדק סביבתי, מניחים שזה מה שאקטיביסטים וחוקרים מדיסציפלינות אחרות חושבים, למרות שההבנה של תהליכים חברתיים כלכליים היא בדרך כלל מתוחכמת יותר.

שנית, חברות עשויות למקם פעילות מזהמת בהתבסס על התנאים הכלכליים המקומיים שמתואמים עם דפוסים דמוגרפיים של מגורים במרחב. לדוגמה, הן עשויות לחפש גישה לאדמות זולות, כוח עבודה בשכר נמוך ורשתות תחבורה זמינות. מאפיינים אלה מתואמים לא פעם עם מיקומם של משקי בית עניים יותר – למשל, גם משקי בית עניים יותר מחפשים קרקע לא יקרה, ויש להם שכר נמוך יותר כמעט בהגדרה. קורלציות כאלה עשויות לנבוע בעקיפין גם מסוגים אחרים של אפליה. לדוגמה, מתקנים תעשייתיים עשויים להימשך למיקומים ליד כבישים מהירים או מסילות ברזל, אולם נתיבי התחבורה האלה עשויים להיות ממוקמים היכן שהם נמצאים בגלל היסטוריה מפלה של מיקום תחבורתי.

שלישית, גופים ממשלתיים עשויים לקבל החלטות המשפיעות על מיקומם של מתקנים כאלה, למשל באמצעות היתרים או תמריצים אחרים שמנווטים חברות למיקומים מסויימים.

בדיקה של מחקרים בנושא מגלה שפירמות ותאגידים אכן מגיעים לאזורים שיש בהם חלק לא פרופורציונלי של אוכלוסיות מיעוט. אבל מידול מיקום הפירמות כמשתנה החלטה מגלה שנראה שהדפוס הזה נובע יותר מגורמים כלכליים כמו קרקעות, עבודה, וגישה לתחבורה, ולא ישירות מהדמוגרפיה המקומית.

מודל של הכלכלן והגיאוגרף צ'ארלס טיבו (Tiebout model 1956) קובע שדפוסי מגורים נקבעים על בסיס נכונותם ויכולתם של משקי בית לשלם עבור דיור. משקי הבית בוחרים מיקום בכפוף למגבלה תקציבית, תוך התחשבות בשירותים רצויים בשכונה כמו איכות בתי הספר, בטיחות, גישה למרכזי תעסוקה וחנויות, ניקיון ושטחים ירוקים. הם מעדיפים שכונות שמציעות את כל אלה ומגדילים את הביקוש לשכונות כאלה, ולכן, אם שאר הנתונים שווים, מחירי הדיור בהן יהיו יקרים יותר. משקי בית מתפשרים אפוא בין צריכה לשירותים בשכונה, ומצביעים ברגליים משכונות מסויימות בנכונותם לשלם יותר עבור טובין ציבוריים דרך עלויות דיור ברוטו גבוהות יותר.

במצב בו ישנן שתי קהילות שכנות עם רמות שונות של שירותים ומחירי דיור משקי בית, בין אם בעלי הכנסה גבוהה או נמוכה, יעדיפו את הקהילה עם השירותים הטובים יותר. אבל אלו עם ההכנסה הגבוהה יכולים להרשות להציע מחיר בהתאם, בשעה שאלו עם הכנסה נמוכה אינם יכולים. הם נאלצים לתעדף צרכים בסייסיים יותר, דוגמת מזון וביגוד, על פני איכות הסביבה. בדרך זו משקי בית מתמיינים בהתאם להכנסתם על פני רמות שונות של שירותים נילווים, תהליך שמכונה 'ריבוד חברתי'. משקי בית עניים יותר מגיעים לאזורים מזוהמים יותר, בדיוק כמו שהם משיגים פחות מהרבה מדברים אחרים שכסף יכול לקנות. משתמע מכך שאם קבוצה דמוגרפית אחת (למשל לבנים) עשירה יותר מקבוצה אחרת אז לקבוצה הענייה תהיה בממוצע יותר חשיפה לזיהום.

דפוס הדיור הזה הוא לכאורה יעיל מבחינה כלכלית בהתחשב בחלוקת המשאבים הבסיסית: אנשים עניים מתנהגים באופן רציונלי עם המשאבים העומדים לרשותם. אולם המשמעות, כמובן, אינה שזו התוצאה הטובה ביותר מבחינת רווחה חברתית. עם זאת, נשאלת השאלה מה הגיע ראשון: מיקום מתקנים בשכונה ענייה, לא לבנה, או התמקמות משקי הבית ליד זיהום? בפועל זו שאלת הביצה והתרנגולת שקשה לפיצוח. נראה ששינויים בדמוגרפיה לא מתואמים לשינויים בזיהום, ולמרות שהספרות המחקרית על השפעות ההגעה למפגע הולכת ומתרחבת, לניתוחים שלה ישנן חסרונות רבים ולא ברורה הרלוונטיות האמפירית של ממצאיה. אולם דפוס הדיור המבוסס על חלוקת משאבים רומז שכדאי להסיט את ההתמקדות באי צדק  מאי שוויון סביבתי להתפלגות הבסיסית של הכנסה.

חוק קואס (Coase theorem, 1960) קובע כי אם זכויות קניין מוגדרות היטב ועלויות העסקה נמוכות או לא קיימות, לא משנה מי מחזיק בזכויות בשימוש בסביבה כי המשא ומתן בשוק יבטיח שימוש יעיל במשאבים. במילים אחרות, בעקבות משא ומתן הזכות לזהם או להמנע מזיהום תגיע לידי היחידים או החברות שהכי מעריכות את הזכות, וכל הצדדים יקבלו פיצוי הולם על כל מפגע או רווחים.

ניקח לדוגמה מתקן שפולט זיהום לסביבה המקומית אבל אינו נושא בכל עלות על כך. כל יחידת זיהום נוספת שנפלטת מהמתקן יוצרת לו יתרון כי הוא לא מחויב להשקיע בטכנולוגיות יקרות להפחתת הזיהום או לוותר על ייצור. יתרונות שוליים אלה למתקן מפליטת זיהום הולכים ופוחתים ובעליו יבחרו לייצר יחידות זיהום נוספות עד לנקודה בה הם ירדו לאפס. נניח שתושבים מקומיים מחזיקים בזכויות הקניין בסביבה המזוהמת, במובן שהם יכולים להטיל וטו על הפעילות המזהמת או לקבל אותה. גם אם זכות זאת לא מוכרזת רשמית בחוק, ייתכן שהתושבים יוכלו ליישם אותה באמצעות דיני נזיקין, חוקי ייעודי קרקע, עיכוב תהליכי היתר, מחאה פוליטית או פעולות דומות. בהיעדר כל סוג של פיצוי הם יעדיפו שהמתקן לא ישחרר פליטות. מנקודת מבט קוסיאנית יש הזדמנות למסחר, דהיינו משא ומתן, בו הם יסכימו לרמה מסוימת של זיהום תמורת פיצויים. תשלומים כאלה עשויים להיות בכסף מזומן או ללבוש צורות אחרות דוגמת מקומות עבודה מקומיים, השקעות בפארקים ובמרכזים קהילתיים או כל שירות סביבתי אחר.

על פי קואס סכום התשלום המדויק שעל החברה לשלם ייקבע בהתאם לכוח המיקוח היחסי של שני הצדדים. היבט אחד של המשא ומתן הזה הוא שלמזהמים יש תמריץ למקם מתקנים במקום בו התושבים מוכנים לקבל פיצוי נמוך יחסית. כמו כן, קהילה שדורשת פיצוי נמוך יחסית עבור קבלת זיהום תהיה בקורלציה גבוהה ליעילות גבוהה יותר מרמת הזיהום. למשל, הנכונות לקבל פיצוי על זיהום נוטה להיות נמוכה יותר במקומות מרוחקים, עם פחות אנשים, כי סך הפגיעה נמוכה יותר. לחלופין, בעלי רמות הכנסה נמוכות יותר עשויים להיות מוכנים לקבל רמות נמוכות יותר של פיצויים על פגיעות.

בכל מקרה, תיאוריית המיקוח הקוסיאני מתייחסת לתמריץ הפצוי כאל תמריץ המוביל ליעילות כלכלית. עם זאת, התמריץ עשוי להוליד גם קורלציה עם צדק סביבתי. סביר להניח שיהיו משקי בית עניים שיהיו מונכנים לקבל פיצוי נמוך יותר, אולי בגלל התועלת שולית הגבוהה של הכנסה, שאף שהיא נמוכה, מאפשרת להם לתת עדיפות לצריכה של מוצרים חשובים אחרים. גם במקרה זה מודל המיקוח של קואס מציע שהתפלגות הזיהום הנצפית יעילה בהתחשב בהתפלגות ההכנסות.

אם נשלב את התובנות מניתוח המנגנון הזה עם תובנות של תנועת הצדק הסביבתי אז נקבל טיעונים חוקיים חשובים להקצאת זכויות סביבתיות לקהילות המקומיות. במקרה כזה הקהילות המקומיות יכלו לשמור על הזכות להמנע ממתקנים מזהמים או לנהל משא ומתן עם המזהמים בהתאם למה שהן רואות לנכון. אם לקהילות יש ידע מלא וכוח מלא להתמקח ייתכן מצב בו הן מוכנות לקבל זיהום תמורת פיצויים.

אולם צריך לקחת בחשבון שקהילות עניות עשויות להיות מוגבלות על ידי, למשל, גישה פחותה למסדרונות הכוח, פחות חינוך פורמלי, מחסומי שפה וחסרונות אחרים. בנוסף, ייתכן שיש לקהילות המתמודדות עם צדק סביבתי קשיים להתגבר בצד שלהן במשא ומתן על בעיית הטרמפיסט. בעוד שהיתרונות בזיהום הם אינטרס מרוכז עבור פירמה אחת, העלויות שלהם מתפזרות בין כל תושבי תחום שיפוט. כתוצאה מכך, קהילות המתמודדות עם צדק סביבתי הנמצאות במשא ומתן קואסי מקבלות חלק קטן יותר מהיתרונות, מה שיכול להביא פירמות לשאוף באופן שיטתי להתמקם בקהילות עם יכולת מיקוח חלשה יותר.

בהקשר זה כדאי לשאול מה פירוש הקצאת זכויות לקהילות מקומיות ומי מדבר בשם הקהילה במשא ומתן. בין אם אלה מקבלי ההחלטות בפועל ברמה המקומית,פקידי ממשל מקומיים או במארגנים קהילתיים בדרך כלל מי שמתמקחים בשם הקהילה אינם נושאים בפועל בעלויות הזיהום כך שתוצאות המשא ומתן עלולות להוביל ליותר זיהום ופחות פיצויים מאשר אם המתמקחים היו תושבי הקהילה עצמה.

ממשלות יכולות להשפיע על התפלגות זיהום בדרכים רבות: חקיקה, ניטור בירוקרטי, אכיפה או הסתייעות בבתי משפט. הרגולטורים פועלים תחת אילוצי משאבים וזמן כאשר הם בוחרים כיצד להקצות את כלי המדיניות העומדים לרשותם, תוך מתן עדיפות לאתרים שונים. הם עשויים לקבל החלטות על סמך גורמים טכניים כמו גודל המתקנים המזהמים, מסוכנות החומרים וסיכונים פוטנציאליים לאיזור, על סמך גורמים שקשורים לגופים המזהמים דוגמת יכולת תשלום, היסטוריית הפרות קודמות וכוח המיקוח, או על סמך המשקל שהם נותנים לקבוצות אינטרסים שעשויות להשפיע על תהליך הרגולציה.

כל אלו מעלים את האפשרות שרגולטורים יכולים להיות מקור לחוסר שוויון בחשיפה למטרדים סביבתיים. יש סיכוי שמשקי בית עם הנכונות הגבוהה ביותר לשלם עבור הימנעות מזיהום, בשילוב עם יכולת להשפיע על הרגולטורים, יהיו מי שיפעילו את הלחץ הגבוה ביותר על גופי השלטון. גם כאן הבדלים ביכולת להתארגן, להישמע ולהגיע לפקידי ממשל ייצרו דרגות שונות מאד של השפעה.

כאמור, ניתוח המנגנונים המובילים לאי צדק סביבתי יכול להראות כמו התפלפלות מיותרת שרק מסבירה את המובן מאליו: משקי בית שאין להם מספיק כסף לא יכולים להרשות לעצמם לגור בסביבה נקייה. אבל הדיון משקף היטב כיצד מנגנוני השוק החופשי עלולים להנציח ולהגדיל חוסר איזון בכוח כלכלי-חברתי בכל הקשור באי-שוויון סביבתי.

הצעד הראשון והברור מאליו שיכול לסייע במניעת עוולות סביבתיות הוא מתן מקום לאוכלוסיות המקומיות ליד השולחן בעת ​​קבלת החלטות המשפיעות על הסביבה המקומית בהתאם לעיקרון "שום דבר עלינו בלעדינו" (Nothing about us without us) הקובע שכל החלטה הנוגעת לקבוצה מסוימת חייבת להתקבל תוך התיעצות והשתתפות פעילה ומשמעותית של הקבוצה ולא רק בשמה או עבורה. צעד כזה יכול להתבטא בהעברת החלטות לגורמי שלטון מקומיים יותר בשילוב הערות מקומיות לביקורות רגולטוריות ברמת המדינה.

במקביל צריך ליצר מדיניות שתבטיח שלקהילות מוחלשות תהיה אפשרות להתמקח בצורה אפקטיבית על בסיס ההעדפות שלהן. למשל, יש לאפשר להן גישה למידע על מקורות זיהום והשפעותיהם וגישה למומחיות משפטית בנדון. בצעדים כאלה תהיה הפחתה בעלויות העסקאות לתושבים שתייצר מגרש משחקים הוגן מול החברות המזהמות. הדבר עשוי גם להקטין השפעות של ג'נטריפיקציה אם התושבים יציעו שימושים אלטרנטיביים עבור אדמות שזוהמו בעבר שמתאימות יותר לאופי הקהילה.

השקעות מבוססות בני אדם המכוונות לאי-שוויון בהכנסה עשויות להיות יותר אפקטיביות מאשר התמקדות במתאמים סביבתיים, במיוחד אם התהליך בו אנשים ממעמדות כלכליים שונים גרים באזורים שונים הוא הכוח המרכזי שמשפיע על מתאמי הצדק הסביבתי. תהליכי דיור כאלה יציבו את את המקור המשמעותי של המתאמים בהתפלגות ההכנסות, וגם ירמז לכך שניסיונות להפוך את מתאמי הצדק הסביבתי עשויים להיות מלווים השפעות ג'נטריפיקציה.

אבל כיצד מפחיתים את אי השוויון? במובן הצר אפשר להתמקד בדרכים לייצר עבור שוכרים ובעלי נכסים בעלי הכנסה נמוכה מגוון רחב יותר של אפשרויות דיור במחירים סבירים (דיור בהשג יד), ובכך להעניק להם למעשה זכות קניין בשיפור הסביבה, מה שיקל עליהם להתמודד עם הצורך בפשרה בין עלויות דיור נמוכות יותר וחשיפה לזיהום.

בהתחשב בהתפלגות איזורי המגורים החשופים לזיהום ההשפעות הישירות של שיפורים סביבתיים צריכות להיות בדרך כלל פרוגרסיביות, במובן ששיפורים באיכות החיים ובבריאות צריכים להגיע במיוחד לבעלי מעמד סוציואקונומי נמוך יותר. אולם ההשפעות העקיפות של שיפור סביבתי על מחירי הדיור (ג'נטריפיקציה) ומחירי האנרגיה עשויים להכביד על אנשים החיים בעוני. התמודדות עם עם אי-שוויון סביבתי צריכה להתמקד בשורשים החברתיים-כלכליים של הבעיה תוך זהירות מפני השפעות לוואי לא רצויות.