הפוליטיקה הקיומית של משבר האקלים

שינויי האקלים יוצרים בעיה כלכלית-חלוקתית בקנה מידה חסר תקדים בתוך כל מדינה ובין מדינות. העיסוק בבעיה ובמערכות היחסים הנובעות ממנה זוכה לכינוי ״פוליטיקת האקלים״.

הגישה השלטת בספרות מסבירה את פוליטיקת האקלים באמצעות מודל הפעולה הקולקטיבית או מודל הנוסע החופשי (free rider). עיקרי המודל הם שישנם מקרים בהם קבוצה גדולה נדרשת לספק מוצר או שירות שישרת כל אחד מחבריה בנפרד. החברים בקבוצה יכולים להנות מהמוצר במקביל והנאת חבר אחד לא באה על חשבון הנאת שאר החברים. כלומר מדובר במוצר ציבורי (public good). יחד עם זאת, מכיוון שלא ניתן למנוע מאף פרט להנות ממוצר ברגע שהוא מסופק, עשויים לצוץ "טרמפיסטים", שחקנים בודדים, שחומקים מהשתתפות בעלויות אספקת המוצר הציבורי אך נהנים מצריכתו.

על פי גישה זו, שינויי האקלים הם תופעה סטטית המאלצת מדינות לחלק ביניהן את העלויות הכלכליות של מעבר לאנרגיה ירוקה במטרה למתן את הפגיעה בסביבה. חלוקת העלויות היא הפעולה המשותפת לה נדרשות המדינות וה"טרמפיסטיות" הם המדינות שנהנות מהמאמץ הגלובלי להתמודדות עם שינויי האקלים בשעה שהן עצמן לא נושאות בעלויות. אולם גישה זו כשלה בחיזוי התנהגותן של מדינות רבות שבחרו לנקוט בצעדים דוגמת מיסוי פחמן או רגולציות להפחתת פליטות באופן חד-צדדי בשל שלושה גורמי מפתח בפוליטיקת האקלים שמודל הפעולה הקולקטיבית ממעיט בערכם.

1. השפעת הפוליטיקה הפנים‑מדינתית

לאינטרסים ולאג'נדות של קבוצות שונות בכל מדינה יש השפעה משמעותית על הדרך בה היא תפעל ביחס למשבר האקלים. נקודה זו משמעותית במיוחד במדינות דמוקרטיות בהן פוליטיקאים נוטים להגיב לדרישות הבוחרים. כיום, במדינות דמוקרטיות רבות, קבוצה לא מבוטלת של בוחרים מביעה עניין בצמצום פליטות אך ללא קשר למדיניות שמיישמות מדינות אחרות והמערכת הפוליטית מגיבה ללחציה בהתאם.

2. ההבדלים בין האינטרסים של כל מדינה

מכיוון שלפוליטיקה פנים-מדינתית משמעות רבה, נוצרים הבדלים באינטרסים של כל מדינה שמשפיעים על מדיניות האקלים שהיא בוחרת לקדם. לדוגמה, מדינות דמוקרטיות, בהן קבוצות רחבות בציבור מסוגלות להעלות לסדר היום נושאים כמו משבר האקלים, תתאפיינה באופי אקטיבי יותר ביחס למשבר האקלים ביחס למדינות לא דמוקרטיות. אי לכך, ההנחה בבסיס מודל הפעולה קולקטיבית, לפיה כל המדינות מתנהלות כישות אחידה בעלת אינטרס אחד, מובילה לאי דיוקים משמעותיים.

יתר על כן, בעוד שבמודל הפעולה הקולקטיבית שחקנים מסוימים לא נושאים בעלויות הכרוכות באספקה בשל היותם טרמפיסטים, במציאות ישנם שחקנים שיש להם אינטרס מובהק לא רק שלא לשאת בעלויות אלא לסכל את הטיפול במשבר האקלים כדי למנוע את ההפסד הכלכלי והפוליטי שמדיניות אקלים פרוגרסיבית תסב להם. דוגמה לכך היא סעודיה אשר ניסתה למנוע קונצנזוס מדעי על הגדרת היעד להגבלת עליית הטמפרטורה ל-1.5 מעלות כיוון שערך הייצוא שלה בנפט יקטן אם מדינות אחרות יפעלו בנושא גם אם היא לא תפעל.

3. דינמיות בעיית שינוי האקלים

בעיית שינוי האקלים מייצרת מציאות שבמסגרתה פעולות בהווה יכולות להוביל לשינויים בעתיד ובכך לתמרץ שחקנים אסטרטגיים לפעולה. לדוגמה, מדינות ושחקנים שיפעלו כחלוצים במעבר לאנרגיה ירוקה בהווה יכולים לקטוף רווחים בעתיד. בנוסף, צמצום פליטות חד-צדדי מצד מדינה בודדת יכול לשמש דוגמה למדינות אחרות ולהשפיע עליהן לעקוב ולעשות זאת בעצמן. 

במקום הגישה המסורתית המבקשת להסביר את פוליטיקת האקלים העולמית נציע תיאוריה חדשה. תיאוריה זו מתבססת על הערכה מחודשת ודינמית של שווי נכסים להבנת האינטרסים השונים והתחרות המתנהלים סביב שינויי האקלים. לפי תיאוריה זו, שינויי האקלים ומדיניות המיטיגציה משנים לאורך זמן את הערך של נכסים (נדל"ן, מפעלים, עבודה ומשאבי טבע). בשינויים אלו קיים סיכון לאובדן מלא של נכסים מרכזיים ואף של דרך החיים הידועים, ועל כן הם מייצרים מאבקים פוליטיים. מאבקים מסוג זה קרו גם בעבר. לדוגמה, ביטול העבדות בארה"ב היווה תקדים היסטורי להערכה מחדש בעלת השלכות הרות גורל על רכוש, בעלות ודרך חיים כי ערך העבדים כנכסים ירד לאפס. בבריטניה ביטול העבדות לווה במתן פיצוי לבעלי העבדים על אובדן הערך שחוו; בארה"ב ההוא הוביל למלחמת אזרחים. 

להבנת התיאוריה יש להבדיל בין שני סוגים של מחזיקי נכסים:

1. מחזיקי נכסים מאיצי שינויי אקלים - (climate-forcing assets) כמו שדות נפט וחוות בקר

2. מחזיקי נכסים הפגיעים לשינויי אקלים - (climate-vulnerable assets) כמו נכסים בחופים ואזורי דיג

פוליטיקת האקלים מהווה זירה לתחרות בין שתי הקבוצות לקידום מדיניות שתשמר את ערך נכסיהן. התחרות מתאפיינת במשחק סכום-אפס, במסגרתו כל קבוצה מעוניינת לשמר את נכסיה ולפגוע בערך נכסי הקבוצה השנייה. ככל שיש יותר נכסים מאיצי אקלים וככל ששינויי האקלים יתגברו כך ערכם של הנכסים הפגיעים לשינויי אקלים ייפגע. לחילופין, ככל שמדיניות האקלים תגן יותר על הנכסים פגיעי האקלים כך ערך הנכסים מאיצי האקלים ייפגע.

בתחרות זו משתתפים גם שחקנים המחזיקים בשני סוגי הנכסים אך לשם ההפשטה נבחן את סוג הנכסים הדומיננטי בתיק ההשקעות של שחקן מסוים. יש לשים לב ששחקנים אמנם יכולים למכור את נכסיהם אך עדיין תישמר האבחנה בין האינטרסים משום ששחקן אחר יהיה הבעלים של אותו הנכס או, לחלופין, לא יהיה ניתן למכור את הנכס ללא הפסד כלכלי ולכן בעליו ישאף לעליית ערך טרם המכירה. התיאוריה לוקחת בחשבון גם את קיומם של בעלי נכסים גמישים, כמו קרנות השקעה, ושחקנים פיננסיים שיכולים להרוויח מכל תוצאה.

הנחת היסוד של התיאוריה היא שהערכת שווי הנכסים תשפיע על האינטרסים של השחקנים, על כוחם, ועל מוכנותם לצאת למאבק פוליטי, כמו גם על האינטרסים של המוסדות והתרבות שהם חלק ממנה שיקבעו כיצד האינטרסים יתורגמו למאבק פוליטי. האינטרסים של השחקנים השונים יובילו ליישום מדיניות אקלים ברמה הלאומית ובכך הם יעצבו את הדינמיקה הבינלאומית. העוצמה הפוליטית של כל קבוצה היא פונקציה ישירה של ערך נכסיה. היא כוללת כוח אינסטרומנטלי המתבטא בשימוש במשאבים לטובת לובי פוליטי, וכוח מבני הנובע מכך שקובעי מדיניות מעוניינים להימנע מפגיעה בערך הכלכלי במדינה גם אם הם לא פועלים אקטיבית להגן על נכסים מסוג זה או אחר. 

כיוון שמדיניות שיושמה בעבר יכולה להשפיע על מאזן הכוחות בהווה, וכיוון שמאזן הכוחות הזה משפיע על מדיניות עתידית, יכול להיווצר היזון עצמי מתגבר. לדוגמה, תקופה ארוכה של מדיניות אקלים פרוגרסיבית עשויה לפגוע בערכם של נכסים מאיצי אקלים באופן משמעותי כך שהמתנגדים למדיניות יישארו חסרי עוצמה, ולהפך. לעומת זאת, אם אף צד לא משיג דומיננטיות ממושכת אז מדיניות האקלים עשויה להשתנות באופן תנודתי.

סייג חשוב בהקשר זה קשור ליכולתה של התיאוריה לנבא את העדפות השחקנים. בעוד שחלוקת הנכסים היא המנבא היסודי והראשוני לאינטרסים הכלכליים הבסיסיים, גם גורמים רעיוניים וזהותיים משפיעים על ההעדפות, בייחוד כשהאינטרס הכלכלי חלש יותר מאותם גורמים. למשל, ערים שכלכלתן ותרבותן מבוססות על כריית פחם עשויות להתנגד למדיניות אקלים פרוגרסיבית גם אם זה אינו האינטרס הכלכלי שלהן.

כאשר מתייחסים לאינטרסים המנוגדים כחלק מפוליטיקת האקלים ניתן לתאר את אופי המאבק הפוליטי באמצעות ארבע צורות של פוליטיקה רגולטורית:

1. ריכוז תועלות וריכוז עלויות – במצב זה מתרחש מאבק בין קבוצות אינטרס קטנות במשחק סכום-אפס, כדוגמת מאיצי השינוי והחשופים לשינוי תחת הגישה החדשה. כלי אפשרי למאבק מסוג זה הוא הגבלים עסקיים.

2. פיזור תועלות וריכוז עלויות – במצב זה נעשה ניסיון להשית את עלויות משבר האקלים על שחקנים מרכזיים הנושאים חלק לא מבוטל ביצירתו או בהעמקתו כך שכלל הציבור יהנה מפתרונו. דוגמה לכך היא חוק אוויר נקי.

3. ריכוז תועלות ופיזור עלויות –  כאן יש סיוע לקבוצות ספציפיות תוך חלוקת העלויות על כלל הציבור. במקרה זה מתקיימת פוליטיקת "לקוח" המתעדפת קבוצה מובחנת על חשבון הכלל, כגון סבסוד חקלאים.

4. פיזור תועלות ופיזור עלויות – כאן מקדמים מדיניות במסגרתה הציבור כולו נושא בנטל אך נהנה גם מפירות הטיפול במשבר האקלים, כגון חוקי עבודה או מיסוי פרוגרסיבי.

כאשר השחקנים חולקים אינטרסים ומוסדות משותפים וקבועים אז תרגום האינטרסים של קבוצות שונות לפעולה משותפת הוא פשוט יחסית. אולם בפועל הקבוצות אינן קבועות וסטטיות כיוון שהן משנות את העדפותיהן בתגובה להערכה מחודשת של נכסיהן. שינויים כאלה יכולים להתחולל בשלושה ממדים:

1. "היפוך" – שינוי קריטי במאזן הנכסים של שחקן בודד מהטיה לנכסים מסוג אחד להטיה בנכסים מהסוג השני, כגון בעל חברת נפט שמוכר את החברה והופך לבעלים של נדל"ן בקו חוף שחשוף לשינויי האקלים.

2. "התארגנות מחודשת" – כשמאזן העוצמה הקולקטיבי עוברת מנטייה לטובת בעלי נכסים מסוג אחד לנטייה לטובת בעלי נכסים מסוג אחר. דוגמה לכך היא שינוי פוליטי במדינה שמוביל ממצב בו בעלי חברות מזהמות שהיו קרובים לשלטון והשפיעו על המדיניות לטובתם למצב בו השלטון מזוהה יותר עם קבוצות שחשופות לשינויי האקלים. דוגמה נוספת היא מציאת מלאי נפט או גז טבעי בשטחה של מדינה.

3. "מיצוב אסטרטגי" – שינוי העדפות המבוסס על ניתוח שוק שבמסגרתו שחקן בודד מזהה שהוא נפגע יחסית מעט ממדיניות מסוימת לעומת יתר מתחריו ועל כן המדיניות כדאית לו מבחינה עסקית למרות הפגיעה בו. דוגמה לכך היא תאגיד המקדם מדיניות ירוקה שתפגע בחלק קטן מעסקיו אך תחסל תאגידים המתחרים בו.

עתה נבחן את התפתחות הפוליטיקה הקיומית של משבר האקלים בשתי תקופות. התקופה הראשונה, בשנים 1995-1980, התאפיינה בפוליטיקת לקוח מצד בעלי הנכסים מאיצי האקלים שהיו מאורגנים היטב ונהנו ממדיניות שהיטיבה עמם. בפרק זמן זה הם פעלו להטיל עלויות עתידיות על כלל הציבור ולשמור על נכסיהם. אמנם כבר החלה פוליטיקה יזמית של ארגונים ירוקים שהחלו מאבקים למען כלל הציבור אך בעלי הנכסים חשופי האקלים היו עדיין רדומים.

בתקופה השנייה, מ-1995 עד היום, תוצאות שינויי האקלים התחילו להתבהר ולשנות את התמונה. הפוליטיקה המאפיינת תקופה זו היא של קבוצות אינטרס. בעלי הנכסים חשופי האקלים החלו לקדם מדיניות אקלים פרוגרסיבית לשימור נכסיהם, ובעלי הנכסים מאיצי האקלים שינו את אופי פעולתם להתנגדות אקטיבית, בניגוד לתקופה הראשונה בה הם הספיקו בהכחשת תוצאות שינויי האקלים כדי להרדים את בעלי הנכסים חשופי האקלים. בראייה קדימה המאבק הפוליטי עשוי לעבור לפוליטיקה רובנית 1 2 וקיומית.

מעבר לפוליטיקה רובנית - כיום הקבוצות של בעלי נכסים מאיצי אקלים ושל בעלי נכסים חשופי אקלים מתרחבות עד כדי כך שהם כוללים את מרבית אוכלוסיית המדינה. חלקם של בעלי נכסים חשופי אקלים גדל לאור שינויי האקלים, לצד התעוררות הדור הצעיר שמבין שגם הוא מושקע בנכסים אלו. במקביל, גם חלקם של בעלי נכסים מאיצי אקלים גדל לאור התרחבות מדיניות האקלים הפרוגרסיבית שדורשת שינויים ורגולציה על חלקים הולכים וגדלים מהכלכלה.

מעבר לפוליטיקה קיומית - ככל שהשפעת שינויי האקלים מתרחבת ונעשית ניכרת יותר לעין כך שחקנים רבים יותר נעשים חשופים לה ומדיניות אקלים הופכת לא רק לכזו המונעת מצורך חלוקתי אלא לצורך השרדותי של ממש. אולם מרות זאת השינוי מקטין את הסיכוי לפשרות בנות קיימא בין שתי קבוצות האינטרסים.

הסדר הליברלי הבינלאומי תרם לשינויי האקלים וכעת שינויי האקלים עשויים לתרום במידה רבה לביטולו. סדר זה התאפיין בסחר חופשי ובאינטגרציה כלכלית בין מדינות והניעו צמיחה כלכלית לגבהים חסרי תקדים. כתוצאה מכך הוא גם הוביל עלייה חסרת תקדים בהיקף הפליטות ולדרדור הסביבתי שהאיצו את שינויי האקלים ומאיימים כעת לערער את המערכת האקלימית כולה. אל מול שינויי האקלים מדינות עשויות לנקוט צעדי מדיניות אגרסיביים למיטיגציה כמו מיסי פחמן גבוהים או איסורים על שיטות ייצור שישפיעו על ערך הנכסים ועל יחסי הסחר עם מדינות אחרות. לצעדים כאלו החוקרים מציעים שלושה תרחישים אפשריים.

1. אחידות פרוגרסיבית - בתרחיש זה רוב המדינות מאמצות מדיניות אקלים פרוגרסיבית וכתוצאה הסדר הליברלי אינו ניזוק והסחר הבינלאומי נותר חופשי. הסבירות להתממשות תרחיש זה נמוכה משום שהמדיניות הזו יקרה עבור מרבית המדינות, ובייחוד לאלו שכלכלתן נשענת במידה רבה על הפקה וייצוא נפט.

2. אחידות מינימלית - בתרחיש זה, שריאלי יותר מקודמו, רוב המדינות מאמצות מדיניות אקלים מינימלית אשר אינה מביאה להשפעה דרמטית על שינויי האקלים. אפשרות זו לכאורה אינה פוגעת בהסדרים הכלכליים הקיימים אך היא צפויה להוביל לפגיעה כלכלית ופוליטית בסדר הליברלי.

הכישלון להתמודד עם שינויי האקלים יוביל לנזקי אקלים דרמטיים ועמם לפגיעה כלכלית נרחבת שתעצים מחלוקות חלוקתיות ותקשה על שיתוף פעולה בינלאומי בזמן שהכלכלה מצטמקת. העולם ייתפס כסביבה כאוטית בה מדינות כמעט שלא משתפות פעולה כי כל מדינה יוצאת מנקודת הנחה שעליה לדאוג רק לעצמה ובכוחות עצמה.

3. שונות גבוהה - התרחיש בעל הסבירות הגבוהה ביותר היא מדיניות אקלים שתשקף את היחס בין נכסים חשופי אקלים ומאיצי אקלים אשר שונה משמעותית בין מדינות. כך, לדוגמה, מדינות מסוימות יאמצו מדיניות מיטיגציה אגרסיבית שתפגע במדינות ובשחקנים מוטי נכסים מאיצי אקלים, ולהפך. כיוון שלכל צד יהיה צורך גובר להגן על שחקניו מפני תחרות כלכלית לא הוגנת מטעם צדדים אחרים (למשל באמצעות יבוא סחורות מזהמות וזולות או מכסים ירוקים), ההבדלים בין המדינות ילכו ויגדלו. מעבר לכך, שינויי האקלים והמדיניות יהפכו לסוגיות כלכליות ופוליטיות מרכזיות יותר והמחלוקות בין המדינות יועצמו, מצב שיאתגר את המוסדות הבינלאומיים שבבסיס הסדר הליברלי.

יש ראיות אמפיריות חזקות לסבירות התרחיש הזה. כבר היום הפולטות הגדולות ביותר (ארה"ב, סין, האיחוד האירופי והודו) מתאפיינות בשונות גבוהה. האיחוד האירופי נמצא בקצה הפרוגרסיבי, בעוד שארה"ב וסין מדשדשות במדד הפחתת הפליטות אך נעות אליו, ואילו הודו מתעדפת בבירור פיתוח כלכלי על פני התמודדות עם שינויי האקלים. בנוסף, האיחוד האירופי הודיע על חקיקה שתיכנס לתוקף ב-2026 להטלת מכסים על מוצרים מיובאים ממדינות שאינן ממסות פליטות פחמן כדי לשמר תחרותיות לטובין ירוקים פנימיים.

כאשר בוחנים את השינויים בפוליטיקה האקלימית בין מדינות ובתוכן, הגישה המסורתית ומקובלת מסבירה אותה באמצעות בעזרת מודל הפעולה הקולקטיבית. במקום גישה זו, הטוענת שמדינות מנסות לפעול במשותף כדי לקדם מעבר לאנרגיה ירוקה תוך חלוקת הנטל בעלויות הכלכליות הכרוכות בכך, הצגנו תיאוריה המבוססת על הערכה מחודשת ודינמית של שווי נכסים. הערכה זו נעשית במסגרת תחרות בין שתי קבוצות: בעלים של נכסים המאיצים את שינויי האקלים ובעלי נכסים שנכסיהם חשופים לפגיעה נוכח שינויי האקלים. במסגרת הפרשנות שמתקבלת מגישה זו קבוצת בעלי הנכסים מאיצי המשבר הצליחה עד היום לחסום מדיניות אקלים אפקטיבית למיטיגציה.

התיאוריה הזו צופה שככל ששינויי האקלים יתעצמו ושמדיניות המיטיגציה תתרחב, שתי קבוצות בעלי הנכסים יימצאו בסכנה ממשית לאובדן נכסיהם הכלכליים שעליהם מבוסס גם כוחם הפוליטי. האינטרסים המנוגדים והתחרות בין הקבוצות יתרחבו גם לתחומים אחרים ברמה – הפנים-מדינתית והבינלאומית. במצב זה פוליטיקת האקלים תהפוך לסוגיה קיומית יותר ויותר ותעצב מחדש נטיות פוליטיות בתוך המדינות וביניהן. בנוסף, הסדר הליברלי הבינלאומי צפוי להתערער. ככל שהשונות בין מדיניות האקלים של מדינות העולם תתרחב כך יגבר התמריץ לסטות מההסדרים הקיימים סביב סחר חופשי או, לחילופין, שאם המדינות השונות תאמצנה מדיניות אקלים מינימלית ולא משמעותית אז הכישלון הפוליטי והנזק הכלכלי יתעצמו ויערערו את יציבות הסדר הליברלי הבינלאומי.