כיצד שינה המעבר האנרגטי בגרמניה את מגזר החשמל

המעבר האנרגטי בגרמניה (Energiewende) מהסתמכות על דלק מאובנים לאנרגיה ירוקה החל כאחת היוזמות הסביבתיות המשמעותיות ביותר בעשורים האחרונים, ונחשב לאב טיפוס של מעבר אנרגטי עבור מדינות רבות בעולם. היוזמה צמחה בשנות ה-90 המאוחרות במאה הקודמת מתוך שיח סביבתי רחב שהתמקד בצורך להקטין את התלות בדלקים מאובנים כדי להפחית את פליטות גזי החממה ולהתמודד עם שינויי האקלים, ובמקביל לשפר את הביטחון האנרגטי הלאומי.

תפיסת האנרגיה של הממשלה הפדרלית בגרמניה קובעת יעדים סביבתיים, כלכליים וחברתיים שיש להשיג באמצעות הפחתת פליטות פחמן ממערכת האנרגיה. שני יעדים מרכזיים הם הגדלת חלקן של אנרגיות מתחדשת בצריכת החשמל ל-80% עד שנת 2050, תוך הפסקה הדרגתית של השימוש בתחנות כוח גרעיניות עד 2023 ובתחנות פחמיות עד שנת 2038. הצעד המרכזי הראשון במעבר האנרגטי היה חוק האנרגיה המתחדשת משנת 2000 ( EEG – Early Renewable Energy Act legislation), שיצר תמריצים כלכליים משמעותיים להפקת אנרגיה מתחדשת, כמו תעריפי הזנה (Feed-in Tariffs), שהבטיחו תשלומים יציבים ליצרנים קטנים של אנרגיה מתחדשת לאורך שנים.

מדיניות המעבר עוצבה במאבק שנמשך על פני עשורים. אמנם היתה הסכמה רחבה על הצורך להפסיק את השימוש באנרגיה גרעינית ובמעבר לאנרגיות מתחדשות, אבל במקביל התקיימו מחלוקות מתמשכות בין אזרחים, קובעי מדיניות ובעלי עניין בתעשיית האנרגיה על נושאים כמו קצב המעבר, מחירי החשמל ועל השתתפות דמוקרטית בתחום, כולל התנגדויות מקומיות לפיתוח התשתיות.

הפרויקט כפי שיושם בסופו של דבר לאורך השנים שילב שינויים ארגוניים וטכנולוגיים במערכת החשמל הגרמנית עם ארגון חדש של מבנה הבעלות במגזר, ששינה את המודל העסקי ששלט בו. חברות ותאגידי ייצור ואספקת החשמל היו צריכים להתאים את עצמם למדיניות ממשלתית שסבסדה החדרת מקורות אנרגיה מתחדשים (RES - renewable energy sources) למגזר, תמכה בצמצום וחיסול של ייצור קונבנציונלי, והשפיעה על יציבות רשת החשמל הלאומית עם המעבר לשימוש במשאבי אנרגיה משתנים.

לפני הארגון מחדש מגזר החשמל נשלט על ידי מונופולים פרטיים, משולבים אנכית ומוסדרים. הליברליזציה כללה את הפרדת המגזר למקטעי ייצור, הולכה וחלוקה ויצירת שווקי חשמל סיטונאיים. התהליך הזה קרה במדינות רבות באירופה באותה תקופה וכלל לרוב את הפרטת חברות החשמל בבעלות המדינה ודה-רגולציה של מגזרי הייצור והקמעונאות במערך החשמל במטרה להפחית את מחירי החשמל, ליעל את המערכת ולהגדיל את חדירת האנרגיה הירוקה. אבל המטרות האלו לא תמיד התממשו בשטח.

בגרמניה, ארבע חברות החשמל הגדולות ביססו את כוחן הן בשוק הגרמני והן בשוק האירופי, תוך שמירה על שליטה מלאה של השוק הגרמני באמצעות שליטתן בשלוש מתוך ארבע החברות שמפעילות את מערכות הובלת החשמל במדינה. בשנים הראשונות למעבר הן אמנם איבדו בהתמדה נתח תפוקה, עקב פירוק האנרגיה הגרעינית והפחמית והכשלון שלהן בהשקעות באנרגיות מתחדשות. אבל בשנת 2017, לאחר עשור של ירידה ברווחים ובמחירי המניות שלהן, הן החלו להראות סימנים קבועים של התאוששות פיננסית. מה יכול להסביר את ההיפוך זה?

הניתוח 1 שמובא כאן מבוסס על שלושת ההיבטים של המשולש עסקים-תעשייה-רגולציה: שימוש בנתונים כספיים דיפרנציאליים לייצוג ניהול עסקי העוסק ברווח פרטי; נתונים פיזיים לייצוג שינויים תעשייתיים; וניתוח מדיניות כדי להבין את המסגרת הרגולטורית דרכה מדיניות ציבורית מכוונת שינוי תעשייתי. הכלים האלה משלבים ניתוח טכנו-פיזי וניתוח כספי שחוקר את הדרכים בהן חברות דומיננטיות מנסות למנף שינויים פיזיים כדי להגביר את שליטתן הסקטוריאלית ואת ההשלכות העשויות להיות לנסיונות האלה על מסלולי המעבר האנרגטי2. 

בתחילת התהליך הדומיננטיות והכוח של חברות החשמל הצטמצמו, עקב השינויים בצד התעשייתי במערכת החשמל ובמסגרת הרגולטורית, שחייבו את הגבלת ייצור החשמל על-ידי הפסקת ייצור גרעיני ופחמי. בעקבות לובי חזק שהחברות הפעילו על ההחלטה לגבי ייצור האנרגיה הגרעינית, בשנת 2009 עצרה הממשלה את הנסיגה בשימוש בפחם והאריכה את חיי תחנות הכוח הגרעיניות, למרות אי-הסכמה ציבורית עזה. אולם בעקבות אסון פוקושימה ביפן בשנת 2011 הממשלה חזרה למדיניות הקודמת, וב-2022 גרמניה הפסיקה את השימוש בכוח הגרעיני. צמצום הדרגתי עד להפסקת השימוש בפחם מתוכנן עד 2038. צמצום השימוש במתקני פחם וגרעין, בזמן שהם עדיין רווחיים, השפיע באופן משמעותי על המגזר ועל החברות.

חקיקה מוקדמת של חוק האנרגיה המתחדשת חייבה העדפה לרשת חשמל על בסיס אנרגיה מתחדשת, והבטיחה לספקים תשלומי פינוי-טרנספורמציה 3 (FinTs) מעל מחירי השוק לעשרים שנים. הצעד הזה איים לערער את יציבות החברות הדומיננטיות כי המשמעות מבחינתן היתה אובדן נתח תפוקה, תשואות נמוכות יותר ליחידת חשמל והתמודדות עם תחרות גוברת. בנוסף הן כשלו להשקיע באנרגיה מתחדשת ובמקום זאת השקיעו בקיבולת קונבנציונלית חדשה.

בשנים 2023-2014 בוצעו מספר תיקונים בחוק. בעקבות פעולות של כוחות עסקיים ומוסדיים חזקים בגרמניה ובאיחוד האירופי, שהתנגדו לתעריפים וניצלו את חוסר שביעות רצון ציבור מעלויות יישום החוק וממחירי החשמל הביתיים העולים, מדיניות האנרגיה המתחדשת עברה מסובסידיות ציבוריות ישירות למנגנונים מוכווני שוק, כמו מערכת מכירה פומבית לקיבולת אנרגיה מתחדשת ושיווק ישיר. למרות מנגנוני תמיכה מובנים ביוזמות אנרגיה אזרחיות, המהלך הועיל מאוד לחברות גדולות, על חשבון שחקנים קטנים יותר.

החל משנת 2018 חברות האנרגיה הקונבנציונליות התחילו להתאושש מבחינה פיננסית, למרות שתפוקת החשמל ממקורות קונבנציונליים ירדה. כפי שניתן לראות בגרף, בשנים 2018-2016 הייתה ירידה חדה ברווחיות (לכ-5 יורו למגה-וואט-שעה) ולאחר מכן, החל משנת 2019, עלייה דרמטית עם שיא של כ-31 יורו למגה-וואט-שעה בשנת 2021.

כיצד זה קרה? החברות מצאו דרך לנצל את המסגרת הרגולטורית לטובתן. תהליכי פירוק מקורות האנרגיה הקונבנציונליים (תחנות פחם ותחנות גרעיניות) הביאו לירידה ביחס בין הקיבולת המותקנת לעומס שיא שנתי לשעה שמשמעותה בפועל היא סיכון מוגבר באספקת החשמל. ירידה זו, בשילוב ריכוז גובר במגזר הייצור הקונבנציונלי, איפשרו לחברות הדומיננטיות לתאם ולהגביל את ייצור החשמל באופן כללי. החברות מינפו את חוסר הודאות הגובר הזה ואת הכוח שלהן – איום אפקטיבי לעכב אספקה, בעיקר במהלך עומס שיא - כדי להעלות מחירים ולהפיק רווחים. חלק גדול מהכנסותיהן הגיע ממכירת חוזים עתידיים, כיוון שלקוחות ניסו לגדר את עצמם מסכנה של עליות מחירים עתידיים.

כך, אחרי הנסיגה הראשונית, ההון הדומיננטי חזר לשליטה מגזרית על ידי הגברת האיום על אספקת חשמל אמינה. כמו שאפשר לראות בגרף, מתחילת שנת 2016 חלה עלייה בהכנסה נטו של ספקי החשמל ממקורות קונבנציונלים בגרמניה. אפשר לתאר את המנגנון הזה כחבלה כי ההכנסה אינה מופקת מהייצור עצמו אלא משליטה בו, המגובה באיום מניעת ייצור. תהליכים דומים, כמו הופעתו המחודשת של פחם עם כניסת מקורות אנרגיה משתנים לייצור, והתמריץ להבטיח אספקת חשמל באמצעות חוזים עתידיים, זוהו גם בבריטניה ובאוסטרליה.

תוצאות אלו מדגימות את הקשר בין שינוי סוציו-טכני (בחברה ובטכנולוגיה) לכוח מאורגן במעבר האנרגיה של גרמניה. תהליכי מעבר משפיעים על כוח מאורגן ויכולים לערער את יציבותן חברות גדולות. אבל התהליכים האלה אינם קבועים מראש: הם יכולים להשתנות כאשר הכוחות הדומיננטיים מתארגנים מחדש ומשנים כיוון. מערכות סוציו-טכניות גדולות וחיוניות תלויות במסלול המוגדר אבל גם בזרם מתמיד של חידושים – ארגוניים וטכנולוגיים. כוחות מאורגנים, כמו חברות גדולות, יכולים להשתמש בשני ההבטים האלה במהלך המעבר כדי  לקדם טכנולוגיות חדשות או לנטוש אותן, להמר על שיחזורן של שיטות קיימות או על שינוי.

מדיניות שנועדה לעודד את המעבר למסלול שונה – כמו מעבר מהסתמכות על אנרגיות מדלקים פוסיליים להתבססות על אנרגיות מתחדשות – חייבת להתחשב בכך שחברות דומיננטיות פועלות בכל דרך שתאפשר להן רווחיות – גם אם המשמעות היא להשאר במסלול הישן.