המחיר נמוך מדי - האם זה הזמן למס בשר?

הייצור והצריכה של בשר הם חלק משמעותי בכלכלה ובקולינריה העולמית. יותר ממיליארד בני אדם תלויים בהם לפרנסתם ולביטחון התזונתי שלהם. אבל קיימת הסכמה מדעית רחבה שכמויות הבשר שנצרכות כיום ושהיקף ואופי תעשיית הבשר אינם  בני-קיימא, בגלל הנזקים והסיכונים הסביבתיים והבריאותיים העצומים שהם מביאים.

גישת המדיניות הכלכלית הפופולרית להתמודדות עם משבר האקלים ונזקים סביבתיים אחרים מתייחסת אליהם ככשלי שוק מסוג השפעות חיצוניות. על פי גישה זאת, תיקון מחיר שיכלול את ההשפעות החיצוניות וכך ישקף את "העלות האמיתית" ישנה את מערך התמריצים של היצרנים והצרכנים שיגיבו בהתאם. אבל חשוב לזכור שעצם שהניסיון לחשב עלות כלכלית לנזקים סביבתיים הוא מוגבל ובעייתי. ראשית, כי ברוב המקרים הידע שלנו על הנזקים הנגרמים הוא חלקי, ושנית כי אי אפשר לתמחר את ההשפעות האלה על בסיס מחירי שוק.

במקרה של צריכת בשר, ההשפעות החיצוניות כוללות עלויות בריאותיות וסביבתיות שכיום לא באות  לביטוי במחירי הבשר הקמעונאיים ולא זוכות למענה מקובעי המדיניות. המצב הזה קורה כי הגופים הפעילים בענף – עסקים וחוות חקלאיות - קטנים ומפוזרים יחסית, ופליטות גזי החממה בהם מגיעות ממקורות מגוונים יותר מאשר במגזרים אחרים, מה שהופך את היישום והמעקב של הרגולציות עליהן למורכבים ויקרים יותר. התועלת הכלכלית בצעדים הדרושים להסבת הייצור התעשייתי של גידול בעלי החיים למטרות סביבתיות והפוטנציאל להפחתת פליטות מחוות משק החי מוגבלים, בשעה שפתרונות טכנולוגיים כמו חלבון חלופי ובשר מתורבת, נמצאים עדיין בשלבים מוקדמים של פיתוח. כל אלה מקשים על התערבות אפקטיבית בהיצע, ולכן יש מקום מרכזי לצעדי מדיניות שמצמצמים את הביקוש כמו מיסוי  הבשר.

מס על בשר היה מיותר אם היה תמחור אמיתי של פליטות פחמן והשפעות חיצוניות אחרות מייצורו. בהיעדר צעדי מדיניות כאלו, יש במחקר הסביבתי ראיות נרחבות שתומכות בצורך לנקוט באסטרטגיה שתתמקד בבשר כקטגוריית מזון מזהמת במיוחד.

ההשפעות הסביבתיות השליליות של ייצור בשר כוללות:

●       שינוי אקלים שנגרם מפליטת גזי חממה שכוללים מתאן מתהליכי העיכול של מעלי גירה ומאחסון זבל, חמצן דו חנקני מדשן ועיבוד זבל, ופחמן דו חמצני משינויים ישירים בשימוש בקרקע להזנת הבהמות ומשימוש באנרגיה.

●       זיהום נוטריינטים מדשנים ופסולת אורגנית שמגיעים לקרקע ולמקורות מים. אלה כוללים אמוניה, תחמוצות חנקן, חנקות וחנקן אורגני שגורמים להחמצת הקרקע, זיהום מים מתוקים ולאיטרופיקציה (Eutrophication - ריכוז חומרים מזינים שעלולים להוביל לאזורים מתים של אוקיינוסים).   

●       זיהום אוויר שנגרם מאמוניה ופליטות וחלקיקים מזבל בעלי חיים, עם השלכות בריאותיות על העובדים החקלאיים, תושבי האזור והציבור הרחב.

●       אבדן מגוון ביולוגי מכריתת יערות, שינוי השימוש בקרקע ואבדן בתי גידול טבעיים.

הערכות של הנזק הכלכלי הנגרם בשל ההשפעות האלו  מגיעות  לתוספת של של בין 9.17 ל-5.75 דולר לק"ג  בקר (אם מוסיפים בקר במשק חלב), 3.70 דולר לק"ג לכבש, 1.94 דולר לק"ג לחזיר ו-1.50 דולר לק"ג  לעוף. זאת בשעה שהמחיר הקמעונאי הממוצע במדינות בעלות הכנסה גבוהה ב-2017 לק"ג היה 16.53 דולר  לבקר, 10.49 דולר לחזיר, 19.04 דולר לכבש ו-6.15 דולר לעוף.  כלומר, מס סביבתי על בשר במדינות אלה  היה מעלה את המחיר הקמעונאי  בכ-60-20 אחוזים, תלוי בסוג הבשר.

אלו הערכות שמרניות כי בפועל העלויות החיצוניות של גידול וצריכת בשר הן הרבה יותר גבוהות. בגלל מחסור בנתונים, ההערכות לא כוללות נזקים לבריאות האדם כתוצאה מזיהום אוויר ונזקים שקשורים לאובדן המגוון הביולוגי מגידול בעלי חיים ומזון עבורם.

הערכת המחיר לאובדן המגוון הביולוגי היא בעייתית במיוחד. מעבר לשאלה המוסרית אם אפשר ונכון לתמחר את השווי של מינים  ומערכות אקולוגיות לפי התועלת הכלכלית שהם מביאים לבני אדם, כנראה שאין לנו יכולת להעריך את מגוון ההשפעות שיש לאובדן מינים על הסביבה הטבעית, קשרי הגומלין ביניהן, וההשלכות על החברה האנושית. אולם על פי מחקרים עדכניים, הערך הכלכלי של מערכות אקולוגיות טבעיות הוא עצום, והסבה או צמצום של חקלאות בעלי חיים יכולה למלא תפקיד חשוב בשמירה עליהן.

במדינות בעלות הכנסה גבוהה רמות גבוהות של צריכת בשר, במיוחד בשר אדום (בקר, כבש וחזיר) ומעובד (נקניקיות ובייקון) הן  סיכון משמעותי לבריאות הציבור. ארגון הבריאות העולמי סיווג בשר מעובד כמסרטן ובשר אדום לא מעובד כעלול לגרום סרטן, ויש ראיות  שדיאטות עתירות בשר מגדילות את הסיכון למחלות לב וכלי דם, שבץ מוחי וסוכרת מסוג 2. משק החי הוא גם איום בריאותי עולמי בגלל הסכנה של מחלות זואונוטיות (שמועברות מבעלי חיים לאדם או להפך) ובגלל שהשימוש הנרחב באנטיביוטיקה בבעלי חיים יוצר לה עמידות. להשפעות האלה יש עלות כלכלית פרטית וחברתית משמעותית גם אם קשה לאמוד אותה.

ניסיונות להעלות מסים על מוצרי משק חי צפויים לעורר התנגדות עזה מצד בעלי עניין, ובמיוחד חקלאי בעלי חיים. כדי לגייס אותם לנושא ולשפר את ההתכנות הפוליטית של מדיניות בתחום, יש להפחית את ההשפעות השליליות של צעדים כאלה עליהם. השפעות אלו יכולות להיות תלויות בהקשר הספציפי, למשל, באפשרויות המקומיות למעבר לפעילויות חקלאות אלטרנטיביות וגם בסביבה הרגולטורית, למשל הסובסידיות החקלאיות הקיימות.

מסלול אפשרי נוסף הוא התרכזות בשיפור תנאי הגידול ובהפחתת הנזקים הסביבתיים. מיסוי בשר מייצר הכנסות שאפשר ליעד את חלקן לחקלאי בעלי חיים כדי לסייע להם בכך. להרבה אנשים אכפת מרווחת בעלי חיים והם מוכנים לשלם פרמיה עבור תנאי גידול הומניים יותר. יש ראיות שמחירי בשר גבוהים יכולים לעזור לתקן את הדיסוננס הקוגניטיבי של צרכנים שמתיימרים לתמוך בתקנים גבוהים לרווחת בעלי חיים אך קונים בשר זול. עלייה במחיר הבשר הופכת את הצריכה לפחות מושכת, ולכן גם התמריצים להכחיש את ההשלכות השליליות של הצריכה מתכווצים. ייתכן גם שככל שיהיה לצרכנים יותר ידע על ההשפעות הסביבתיות והבריאותיות של ייצור וצריכת בשר, הם יעדיפו לצמצם את הצריכה אבל למקד אותה במוצרים איכותיים יותר, ויהיו מוכנים לשלם יותר על מוצרים כאלה.

מיסי צריכה על בשר חלים על מוצרים מקומיים ומיובאים כאחד, כך שהם יכולים להקל על החששות של היצרנים המקומיים מתחרות ולמנוע השפעות לא מידתיות עליהם ביחס ליצרנים זרים. מיסי בשר גם יוצרים הכנסות נוספות שאפשר להשתמש בהן לפצות את היצרנים ולתמרץ את המעבר לענפים אחרים או לשיטות חקלאות מקיימות יותר. אפשר למשל לכוון את ההכנסות למענקים לחקלאי בעלי חיים עבור פעילויות חקלאיות שמשפרות את שירותי המערכת האקולוגית, כמו קיבוע פחמן משיקום אדמת כבול.

גם הצרכנים עלולים להתנגד למס בשר. ההוצאה היחסית על מזון יורדת ככל שההכנסה עולה (חוק אנגל), ומחקרים מראים שברוב מדינות אירופה ובארצות הברית הקשר בין ההוצאה היחסית על בשר וההכנסה מתאים לדפוס הזה. מכאן נובע שמס על בשר ישפיע בצורה לא פרופורציונלית על משקי בית עם הכנסה נמוכה. אם מיסוי הבשר ישתנה בהתאם לסוג הבשר, למשל על בסיס עוצמת פליטות גזי חממה שגבוה יותר לבקר מאשר לעוף או חזיר, השפעות החלוקתיות של מיסוי בשר יהיו תלויות גם באופן בו משקי בית מחלקים את ההוצאות שלהם לסוגי בשר שונים.

השפעת מיסי הבשר תהיה שונה מההשפעה של מסים סביבתיים רבים אחרים כי הצרכנים יכולים להחליף אותו במוצרים אחרים בלי השקעה גדולה או השפעות שליליות. לכן מיסוי בשר יוביל כנראה לירידה חזקה יותר בביקוש שלו בהשוואה, למשל, לירידה בביקוש כתגובה למסי דלק. משקי בית עם הכנסה נמוכה כנראה יצמצמו את צריכת הבשר שלהם יותר ממשקי בית בעלי הכנסה גבוהה, ולכך ניתן למצוא תשובה במיחזור ההכנסות מהמס, למשל על-ידי חלוקת סכום אחיד לכל נפש או הפחתת מע"מ על מזון או סבסוד פירות וירקות שיכולים להפוך את מיסוי הבשר לפרוגרסיבי יותר.

מס בשר עלול לעורר התנגדות ציבורית חזקה גם מסיבות נוספות. לבשר יש תפקיד חשוב במסורות הקולינריות ובזהות החברתית, וצריכתו היא נושא טעון פוליטית במדינות רבות. בצרפת, לדוגמה, מיסי בשר הם אחד מאמצעי ההגנה הסביבתיים הכי פחות פופולריים, ופחות מעשרים אחוזים מהמשיבים לסקר בנושא תמכו  בהם. עם זאת לא ברור אם התנגדות זו נובעת מחוסר מודעות  לפוטנציאל ההפחתה בצריכת בשר, מספקנות לגבי אפקטיביות המיסים, או מתחושה שהם מהויים מתקפה על אורח החיים והזהות התרבותית.

אפשר לתכנן מדיניות מיסוי בשר כך שהתמיכה הציבורית בו תגדל. מחקר על תמחור פחמן מציע שמסגור המדיניות (policy packaging), למשל החלטה לקרוא לה "היטל" במקום "מס", ושימוש בהכנסות באלטרנטיבות פופולריות הם גורמי מפתח בהבטחת תמיכה ציבורית. מחקר מ-2020 מראה שמיסי בשר בגובה בינוני-גבוה זוכים לפופולריות כאשר הם משולבים עם תקנים לרווחת בעלי חיים, הנחות על ארוחות צמחוניות וקמפיינים של מידע לציבור. אפשר להפוך מיסי בשר שאפתניים לאטרקטיביים יותר לצרכנים על ידי הפחתה בו-זמנית של סובסידיות חקלאיות למגדלי הבשר, חקיקת תקנים מחמירים יותר לחקלאות, או שימוש בהכנסות לתמיכה במשקי בית בעלי הכנסה נמוכה.

האפקטיביות של מיסי בשר בשינוי דפוסי תזונה תושפע מזהויות חברתיות ומהשאלה עד כמה מסורות קולינריות יצליחו להסתגל לדיאטות מופחתות בשר. מיסי בשר יכולים להשפיע על המוטיבציה הפנימית של אנשים להפחית בצריכת בשר ולעודד רכישות אתיות יותר. יכול להיות שיהיו להם גם אפקט מצטבר כי הביקוש לבשר תלוי מאד בהרגלים של הצרכנים. הרגלים תרבותיים קיימים עלולים להחליש בהתחלה את אפקט התמריץ של מיסוי בשר אבל, עם הזמן, שינוי חברתי בהרגלי אכילה לכיוון דיאטות צמחוניות  יותר עשוי להגביר את ההשפעה של התערבויות מחיר.

כאשר מדובר במשק החי ובצריכת בשר, למצב השוק והרגולציה ולאינטראקציות האפשריות בין התוצאות יש משמעות גדולה. מוצרים מבוססי בעלי חיים צורכים 83% מהשימוש בקרקע חקלאית, ומהווים גורם מניע משמעותי לכריתת יערות. כלומר, הגדלה או הפחתה של צריכת בשר יכולה להשפיע מאד על כריתת יערות ואובדן המגוון הביולוגי ולכן רצוי שמס על צריכת בשר ייקח בחשבון גם השפעות עקיפות של שימוש בקרקע.

צרכנים מגיבים במידה מתונה בלבד לעלייה במחירי הבשר, כאשר הירידה החזקה ביותר בביקוש היא בבשר בקר וכבש. האפקטיביות  הסביבתית של המס  תלויה גם בהשפעות הסביבתיות של מוצרים שהצרכנים יבחרו לקנות במקום בשר: הם יוכלו  לבחור  סוגי בשר אחרים או סחורות אחרות עם נזקים סביבתיים משמעותיים כמו דגים או מוצרי חלב ולכן רצוי  שתהיה רגולציה או מיסוי מתאים גם על אלו.

מסי צריכה על בשר לא מעודדים שיפורים והתייעלויות פוטנציאלים במקור. כלומר הם לא יעזרו להשיג שיפורים משמעותיים בנושאים כמו רווחת בעלי חיים ומניעה של הווצרות עמידות לאנטיביוטיקה או בהגנה על אזור מסוים כמו יער שרוצים לשמר. לשם כך צריך מדיניות משלימה, כולל רגולציה ישירה של היצרנים, להבטיח תקני מינימום  לתנאי גידול ושיטות חקלאות מקיימות.

הפחתה בצריכת בשר צפויה להיות מלווה במעבר לתחליפי בשר שבדרך כלל יש להם פחות השפעה סביבתית, במיוחד כאשר הם מבוססים על צמחים. יש מגוון גדול של תחליפים כאלו, ממזונות לא מעובדים כמו שעועית,  דרך מוצרים צמחיים מעובדים יותר  כמו טופו, עד בשר מבוסס מעבדה, או בשר מתורבת. למקורות חלבון לא מעובדים מהצומח יש יתרונות בריאותיים והשפעות סביבתיות נמוכות והם זמינים כבר היום. אבל לצריכת בשר יש מרכיב תרבותי חזק וייתכן שבשר מתורבת, ובעיקר מוצרים דומים לבשר בטעם ובתחושה, יזכו ליותר הצלחה כתחליף.

למרות התקדמות בתחום וירידה משמעותית בעלויות הייצור של בשר מתורבת, עדיין קיימת אי-ודאות לגבי הפוטנציאל והעלויות של ייצור המוני שלו ולגבי האופן בו יתקבל אצל הצרכנים. מיסוי צריכת בשר יהפוך את הפיתוח והמיסחור של בשר מתורבת ותחליפי בשר לכדאיים יותר ועשוי להאיץ אותם. כלומר, הוא יכול לשמש באופן עקיף חלופה לסבסוד גבוה יותר של מחקר ופיתוח לתחליפי בשר, ולעודד צריכת מוצרי חלבון חלופיים שיהפכו תחרותיים יותר למוצרי בשר רגילים. פיתוח בשר מתורבת ותחליפי בשר גם מגדיל את הסיכוי להמשך המעבר להפחתת בבשר. תמיכה בחדשנות בתחליפי בשר לא רק תספק את האלטרנטיבה שדרושה לשינוי אלא תגביר את המחויבות של קובעי המדיניות לנושא כי יש יותר סיכוי שהם יטילו מסי צריכה על בשר כשקיימות חלופות זמינות זולות.

הצרכנים לא מתייחסים מספיק לסיכונים הבריאותיים של אכילת מזון לא בריא שגורם להשפעות שליליות ארוכות טווח על הבריאות כתוצאה ממחלות שקשורות לתזונה. ממשלות ברחבי העולם מטילות מסים על מוצרים המוכרים כאיום על בריאות הציבור, כולל טבק, אלכוהול ומשקאות ממותקים. דנמרק הציגה מס על שומנים רוויים ב-2011 שהוביל להפחתה משמעותית בביקוש לחלק ממוצרי הבשר.

אבל מחקרים תזונתיים מצאו שההשפעות הבריאותיות של מסים כאלה תלויות לא רק בהשפעה על הביקוש והצריכה של הבשר אלא גם בביקוש למוצרים אחרים בגלל השינוי במחיר. לכן כדאי לתכנן את מיסוי הבשר בהתאם כדי לוודא שלא יווצר מצב בו הצרכנים מחליפים בשר אדום ומעובד במוצרים אחרים לא בריאים

מס על צריכת בשר יכול להיות כלי פשוט ואפקטיבי להורדת הביקוש ולהפחתת הצריכה של בשר. כדי שהמס יזכה בתמיכה ציבורית חשוב לתכנן אותו במחשבה על כל ההשפעות האפשריות וללוות אותו בצעדים משלימים שיקלו על היצרנים והצרכנים. למרות שהמס לא מטפל ישירות בבעיות בצד הייצור הוא יכול לעזור בהתמודדות עם בעיות בשוק המזון ולתרום להגנת הסביבה והמערכות האקולוגיות ולמאבק במשבר האקלים.