שינויי האקלים יוצרים בעיה כלכלית-חלוקתית בקנה מידה חסר תקדים, בין מדינות ובתוכן. עד לפרסום המאמר, הגישה השלטת בספרות הסבירה את פוליטיקת האקלים בין מדינות והפעולות שביצעו ביחס לשינויי האקלים, באמצעות מודל הפעולה הקולקטיבית1. הגישה ראתה את שינויי האקלים כתופעה סטטית של פעולה משותפת בין מדינות הנדרשות לחלק ביניהן את העלויות הכלכליות של מעבר לאנרגיה ירוקה שתמתן את הפגיעה בסביבה. זאת, תוך הדגשת "בעיית הרוכב החופשי" הנוגעת לשחקנים/מדינות שנהנות מטובין ציבורי ללא השתתפות בעלויות ייצורו ובכך הגדלת העלות לשאר. אולם, כותבי המאמר מבקרים גישה זו על שכשלה בחיזוי התנהגותן של מדינות רבות שהחלו לנקוט במדיניות אקלים פרוגרסיבית באופן חד-צדדי. לשיטתם, הגישה לוקה בהסתכלות מונוליטית וסטטית שהובילה לאי‑דיוקים.

ראשית, הגישה רואה מדינות כישות אחידה בעלת אינטרס אחד ומתעלמת מניתוח חלוקת האינטרסים והכוח הפוליטי בתוכן שמהווה מתווך משמעותי למדיניות שתבחר לקדם בזירה הבינ"ל. כך, היא המעיטה בחשיבות הפוליטיקה המקומית שבפועל מהווה המניע והמשפיע המרכזי על פוליטיקת האקלים הבינ"ל. זאת, מתוך הנחה שפוליטיקאים מגיבים לדרישות בוחריהם שלעתים מעוניינים בצמצום פליטות ללא קשר למדיניות של מדינות אחרות. באופן דומה מהכיוון השני, הגישה לא עסקה לדעת החוקרים מספיק בקבוצות אינטרס שמעוניינות לעכב את ההפסד הכלכלי והפוליטי העצום שמדיניות אקלים פרוגרסיבית תגרום להן, ולכן נקטו בהכשלה וחסימה. כך לדוגמה, סעודיה ניסתה למנוע קונצנזוס מדעי סביב היעד של הגבלת העלייה בטמפ' ל1.5 משום שערך הייצוא שלה בנפט יקטן אם מדינות אחרות יפעלו בנושא, גם אם היא עצמה לא תפעל (בניגוד לתיאוריית הפעולה הקולקטיבית).

שנית, הגישה לא התייחסה לדינמיות של בעיית שינויי האקלים, שבמסגרתה פעולות בהווה יכולות להוביל לשינויים בעתיד ולתמרץ שחקנים אסטרטגיים לפעולה. כך למשל, החלוצים במעבר לאנרגיה ירוקה יכולים לקטוף רווחים, ואילו צמצום פליטות חד-צדדי יכול לשמש דוגמא למדינות אחרות ולהשפיע עליהן לעקוב ולעשות זאת בעצמן. 

במקום הגישה המסורתית, החוקרים מציעים תיאוריה חדשה המבוססת על הערכה מחודשת ודינמית של שווי נכסים לשם הבנת האינטרסים והתחרות סביב שינויי האקלים. לפי תיאוריה זו, שינויי האקלים ומדיניות המיטיגציה משנים את הערך של נכסים (נדל"ן, מפעלים, עבודה). שינויים אלו מייצרים מאבקים פוליטיים קיומיים, המוגדרים בידי החוקרים ככאלו שקיים בהם סיכון לאובדן מלא של נכסים מרכזיים ואף של "דרך חיים". כך למשל, החוקרים מציינים את ביטול העבדות בארה"ב כתופעה היסטורית של הערכה-מחדש במסגרתה ערך העבדים ירד לאפס, ומזכירים כי באנגליה למשל בעלי עבדים קיבלו פיצוי על כך בעוד בארה"ב ניטשה מלחמת אזרחים. אמנם פוליטיקה קיומית נמצאת גם בהסכמי סחר שיכולים להשמיד כליל תעשיות מסוימות, אך קנה המידה העצום של שינויי האקלים הופכים את הפוליטיקה הקיומית למשקפיים המרכזיות להבנת פוליטיקת האקלים לפי חוקרי המאמר.

החוקרים מבדילים בין בעלי נכסים "מאיצי אקלים" (מפעלי נפט) לבין בעלי נכסים "חשופי אקלים" (קניין בחופים), כאשר פוליטיקת האקלים מוגדרת כתחרות בין הקבוצות הללו לקידום מדיניות שתעדיף את שימור שווי נכסיהם. כמובן שייתכנו שחקנים בעלי שני סוגי הנכסים, אך לשם פישוט נבחן סוג הנכסים הדומיננטי יותר בתיק של שחקן מסוים. כמו כן, שחקנים יכולים למכור את נכסיהם אך עדיין האבחנה באינטרסים תישמר משום שמישהו אחר יהיה הבעלים של אותו הנכס או שלא יהיה ניתן למכור אותו ללא הפסד כלכלי, ולכן בעל הנכס ישאף לעליית ערך טרם המכירה. לבסוף, ישנם בכל זאת בעלי נכסים גמישים (משרדים פיננסיים) שיכולים להרוויח מכל תוצאה. לפי התיאוריה, הערכת שווי הנכסים תשפיע על האינטרסים של השחקנים, כוחם, ומוכנותם לצאת למאבק פוליטי, תוך השפעה מתווכת של מוסדות ותרבות שיקבעו האם וכיצד האינטרסים מתורגמים למאבק פוליטי. האינטרסים יובילו למדיניות אקלים מדינתית, ובכך יעצבו את הדינמיקה בין מדינות ברמה הבינ"ל.

לאורך זמן, שינוי בערך הנכסים נובע משינויי האקלים וממדיניות האקלים ומתאפיין כמשחק סכום-אפס כשכל קבוצה מעוניינת לשמר את נכסיה ולפגוע בערך נכסי הקבוצה השנייה. ככל שיש יותר נכסים מאיצי אקלים וככל ששינויי האקלים יתגברו – ערכם של הנכסים חשופי האקלים ייפגע. לחילופין, ככל שמדיניות האקלים תגן יותר על נכסים חשופי אקלים – ערך הנכסים מאיצי האקלים ייפגע. הכוח הפוליטי של כל קבוצה הוא פונקציה ישירה של ערך נכסיה. כוח זה מתחלק לכוח אינסטרומנטלי המציין שימוש במשאבים ללובי פוליטי, ולכוח מבני הנובע מכך שפוליטיקאים מעוניינים להימנע מפגיעה בערך כלכלי במדינה, גם אם אינם פועלים להגן על הנכסים אקטיבית. כך, מדיניות קודמת המשפיעה על ערך הנכסים משפיעה גם על מאזן הכוח בהווה שמשפיע בתורו שוב על המדיניות הבאה ויכולה להיות בעלת נטייה להיזון עצמי מתגבר. לדוגמה, הימשכות ארוכה של מדיניות אקלים פרוגרסיבית עשויה לפגוע בנכסים מאיצי אקלים באופן משמעותי כך שהמתנגדים לאותה מדיניות יישארו חסרי כוח (ולהפך). לעומת זאת, אם אף צד לא משיג דומיננטיות ממושכת, מדיניות האקלים עשויה להשתנות באופן תנודתי.

יש לציין כי החוקרים מסייגים את הניבוי הכלכלי להעדפות השחקנים וטוענים שבעוד שחלוקת הנכסים היא המנבא היסודי והראשוני לאינטרסים הכלכליים הבסיסיים, גם גורמים רעיוניים וזהותיים משפיעים על ההעדפות (בייחוד כשהאינטרס הכלכלי חלש יותר). למשל, ערים בעלות זהות של כרייה ופחם עשויות להתנגד למדיניות אקלים פרוגרסיבית גם אם זה אינו האינטרס הכלכלי שלהן.

לתיאור אופי המאבק הפוליטי הנוצר מההעדפות, החוקרים משתמשים בארבעה טיפוסים של פוליטיקה רגולטורית: 1. ריכוז תועלות וריכוז עלויות – מאבק בין קבוצות אינטרס קטנות במשחק סכום-אפס ביניהן. 2. פיזור תועלות וריכוז עלויות – פוליטיקה יזמית של ארגונים אזרחיים לטובת הכלל. 3. ריכוז תועלות ופיזור עלויות – פוליטיקת "לקוח" המתעדפת קבוצה על חשבון הכלל (סבסוד חקלאים למשל). 4. פיזור תועלות ופיזור עלויות – פוליטיקה רובנית המקודמת בידי הרוב למען הרוב (חוקי הגנת עבודה למשל)2. כך, החוקרים מתארים שתי תקופות ביחס למדיניות אקלימית.

התקופה הראשונה (1980-1995 לערך) מתאפיינת בפוליטיקת "לקוח" מצד בעלי הנכסים מאיצי האקלים שהטילו עלויות עתידיות על כלל הציבור לשימור נכסיהם, ובפוליטיקה יזמית של הארגונים הירוקים שהחלו מאבק למען כלל הציבור בעוד בעלי הנכסים חשופי האקלים היו רדומים. התקופה השנייה (1995-היום לערך) מובחנת בכך שתוצאות שינויי האקלים כבר התחילו להתבהר ולשנות את התמונה. הפוליטיקה המאפיינת תקופה זו היא של קבוצות אינטרס. בעלי הנכסים חשופי האקלים החלו לקדם מדיניות אקלים פרוגרסיבית לשימור נכסיהם. בעלי הנכסים מאיצי האקלים אולצו להתארגן גם הם כעת להתנגדות אקטיבית, בניגוד לתקופה הראשונה בה הספיקה הכחשת מדע כדי להרדים את בעלי הנכסים חשופי האקלים. בראייה קדימה, החוקרים מציינים כי המאבק הפוליטי עשוי לעבור לפוליטיקה רובנית וקיומית. הפוליטיקה הרובנית נובעת מכך שהקבוצות של בעלי נכסים מאיצי אקלים וחשופי אקלים המושפעים ישירות, מתרחבות לחלקים גדלים באוכלוסייה. חלקם של בעלי נכסים חשופי אקלים גדל לאור שינויי האקלים והבנת הדור הצעיר שגם הוא "מושקע" בנכסים אלו. חלקם של בעלי נכסים מאיצי אקלים גדל לאור התרחבות מדיניות האקלים הפרוגרסיבית שמאיימת על חלקים גדלים מהכלכלה. הפוליטיקה הקיומית נובעת מכך שההשפעה של שינויי האקלים ושל מדיניות האקלים גדלה גם בעומקה עד כדי השפעה אנושה שמונעת פשרות "רגילות".

במצב בו השחקנים חולקים מוסדות משותפים וקבועים, התרגום של אינטרסים לפעולה משותפת הוא פשוט יותר. אולם, החוקרים מציינים כי הקבוצות אינן קבועות וקפואות, אלא ברות-שינוי כאשר שחקנים משנים העדפה בתגובה להערכה-מחדש של נכסיהם. השינוי יכול להתרחש בשלושה ממדים: 1. "היפוך" – שינוי קריטי במאזן הנכסים של שחקן בודד מהטיה לנכסים מסוג אחד לנכסים מהסוג השני. למשל, בעלי חברת נפט שמוכר את החברה והופך לבעלים של נדל"ן בקו חוף שחשוף לשינויי האקלים. 2. "התארגנות מחודשת" – כשמאזן הכוח הקולקטיבי עובר מבעלי נכסים מסוג אחד לבעלי נכסים מסוג אחר. למשל, שינוי פוליטי בתוך המדינה מוביל ממצב בו בעלי חברות מזהמות היו קרובים לשלטון והשפיעו על המדיניות לטובתם, למצב בו השלטון מזוהה יותר עם קבוצות שחשופות לשינויי האקלים. שינוי כזה יכול לעודד היפוכים של שחקנים בודדים. 3. "מיצוב אסטרטגי" – שינוי העדפות המבוסס על ניתוח שוק שצופה פגיעה יחסית קטנה יותר בשחקן אל מול מתחרותיו ממדיניות מסוימת ולכן כדאי לו עסקית למרות הפגיעה. למשל, תאגיד המקדם מדיניות ירוקה שתפגע בחלק קטן מעסקיו אך תחסל לחלוטין תאגידים המתחרים בו.

לבסוף, החוקרים מסיימים את המאמר בהשלכות של התיאוריה על הסדר הליברלי הבינ"ל המתאפיין בסחר חופשי ובאינטגרציה כלכלית בין מדינות. סדר זה הניע את הצמיחה הכלכלית לגבהים חסרי תקדים, אך הביא עמה גם את הפליטות והדרדור הסביבתי שהובילו לשינויי האקלים – שכעת מאיימים לערערו בחזרה. שינויי האקלים מעודדים מדינות לנקוט במדיניות אקלים של מיטיגציה אגרסיבית כמו מיסי פחמן או איסורים רגולטוריים על שיטות ייצור, שבכוחה להשפיע על הערך של נכסים ועל יחסי הסחר עם מדינות אחרות.

החוקרים מסמנים שלושה תרחישים באשר לאופי מדיניות האקלים של המדינות ורמת השונות ביניהן: 1. אחידות פרוגרסיבית (סבירות נמוכה) – רוב המדינות מאמצות מדיניות אקלים פרוגרסיבית. בתרחיש כזה הסחר נותר חופשי והסדר הליברלי אינו ניזוק, אך בעיני החוקרים הסבירות לכך נמוכה משום מדיניות כזו היא יקרה מאוד לרוב המדינות ובייחוד לאלו המייצרות נפט. 2. אחידות מינימלית (סבירות בינונית) – רוב המדינות מאמצות מדיניות אקלים מינימלית שאינה משפיעה על שינויי האקלים. זו אפשרות יחסית ריאלית בעיני החוקרים אך היא מובילה לפגיעה בסדר הליברלי כלכלית ופוליטית. כלכלית, הכישלון להתמודד עם שינויי האקלים יוביל לפגיעה כלכלית נרחבת כתוצאה מפגעי האקלים הרבים שייווצרו, שבתורה תעצים מחלוקות חלוקתיות ותקשה על שת"פ כשהכלכלה מצטמקת. פוליטית, הכישלון לייצר פעולה בינ"ל אפקטיבית נגד שינויי האקלים יערער את הלגיטימציה של הסדר הליברלי והעולם ייתפס יותר כסביבה ריאליסטית בה מדינות כמעט ולא משתפות פעולה בו3. 3. שונות גבוהה (סבירות גבוהה) – זהו התרחיש בעל הסבירות הגבוהה ביותר בעיני החוקרים משום שהתיאוריה חוזה כי מדיניות האקלים תהיה מתואמת עם יחס הנכסים חשופי האקלים ומאיצי האקלים במדינה, אשר שונה משמעותית בין מדינה למדינה. כך למשל, מדינות מסוימות יאמצו מדיניות מיטיגציה אגרסיבית שתפגע במדינות ובשחקנים מוטי נכסים מאיצי אקלים (ולהפך). השונות תזין את עצמה באופן מתגבר משום שלכל צד יהיה צורך גובר להגן על שחקניו מפני תחרות כלכלית לא הוגנת של הצד השני (סחורות מיובאות מזהמות וזולות או מכסים ומיסים ירוקים). בנוסף, משום ששינויי האקלים והמדיניות יהפכו לסוגיות כלכליות ופוליטיות מרכזיות יותר, המחלוקות בין המדינות יועצמו עוד יותר והמוסדות הבינ"ל שבבסיס הסדר הליברלי יאותגרו.

לסבירות של תרחיש השונות ישנן ראיות אמפיריות חזקות. כבר כיום הפולטות הגדולות ביותר (ארה"ב, סין, האיחוד האירופי, והודו) מתאפיינות בשונות גבוהה כאשר האיחוד האירופי הוא בקצה הפרוגרסיבי, ארה"ב וסין מדשדשות במדד הפחתת הפליטות אך נעות בכיוון זה, בעוד הודו מתעדפת בבירור פיתוח כלכלי על פני התמודדות עם שינויי האקלים. בנוסף, האיחוד האירופי הודיע על תכניות (שטרם מומשו) להטיל מכסים על מוצרים מיובאים ממדינות שאינן ממסות פליטות כדי לשמר תחרותיות לטובין ירוקים פנימיים. ברקע, מדינות שונות כבר כיום מקדמות יצרנים ירוקים מקומיים בכלים שונים שמפרים את התחרות והסחר החופשי ומובילים לתביעות בפני ארגון הסחר העולמי. קנדה למשל קידמה חובת תוכן מקומי כמכס על טכנולוגיות לאנרגיות מתחדשות, ויפן זכתה בתביעה נגדה בארגון הסחר העולמי על כך שמדובר בהפרה של עקרון היחס הלאומי (לפיו אין להעדיף בכל צעד מדיניות שהוא, כמו מיסים ורגולציות, חברות מקומיות על פני חברות זרות הנמצאות בתוך המדינה). מקרים דומים קרו בארה"ב, סין, האיחוד האירופי והודו.

 לטענות המובעות במאמר חשיבות רבה לניתוח פוליטיקת האקלים ולניסוח מדיניות עתידית. נוכח כישלונות גישת הפעולה הקולקטיבית להסביר את המציאות, השימוש במשקפי הערכה-מחדש של נכסים ומיקוד פנים-מדינתי עשויים לאפשר ניבוי מדויק יותר של תהליכים במדיניות אקלים מתוך ראייה דינמית ומורכבת יותר של הכוחות הפועלים ושיקוליהם. הבנה זו תאפשר בתורה להגות מדיניות מושכלת יותר שתשקלל תוצאות אפשריות ושתוכל לרתום ולאפשר מענה (חלקי לפחות) לכלל הקבוצות. כך למשל, כדי להימנע מנזקי הפוליטיקה הקיומית, ניתן להשתמש בפיצויים בצורות שונות לבעלי נכסים מאיצי אקלים שיאפשרו להם לשרוד את המעבר ואף לזהות הזדמנויות שיעודדו אותם לתמוך בו. בנוסף, ניתן לעודד רכש וייצור נכסים ירוקים שיטו את המאזן האסטרטגי לטובת בעלי נכסים חשופי אקלים. יחד עם זאת, יש להוסיף למחקר ולניתוח שמתמקד במיטיגציה גם שקלול של מאמצי האדפטציה (היערכות לספיגת שינויי האקלים) וההנדסה הגיאוגרפית (התערבות אקלימית מתוכננת) נוכח השפעתם על ההערכה הדינמית של שווי הנכסים ומשכך על

בראייה רחבה, המאמר גם מעלה את הסכנה לסדר הליברלי הבינ"ל ובכך מקדם חשיבה ומחקר על מנגנונים ושיטות שיאפשרו לצמצם את הפגיעה עד כמה שניתן מבלי לוותר על מאבק בשינויי האקלים. לדוגמה, בפסגת האקלים האחרונה שהתקיימה השנה במצרים (2022) קודמו השקעות ירוקות של מדינות עשירות במדינות עניות כפיצוי תמורת צמצום פליטות. אסטרטגיה כזו עשויה לכל הפחות לרכך את השונות הגבוהה במדיניות האקלים ואת חסמי הסחר שיערערו את הסדר הליברלי – ולכן משתלמת גם כלכלית למדינות העשירות שמרוויחות מסדר זה כיום ומעוניינות בהמשכו.   

הקשר הישראלי

מהזווית הישראלית, ניתן לראות יישום של התיאוריה בניתוח של חברת הייעוץ הגלובלית מקינזי שניתחה את האתגרים וההזדמנויות לכלכלה הישראלית ממשבר האקלים. בדו"ח נכתב כי חשיפתה של ישראל לכלכלה הגלובלית המתמקדת ב"איפוס פחמן", מייצרת סיכונים לחברות ישראליות שעלולות להפסיד השקעות זרות אם לא ישנו את יחסן למשבר האקלים. כדי לצמצם פער זה, ואף לנצל את ההזדמנות "לרכב על הגל" ולייצר צמיחה ישראלית על בסיס חלוציות והובלה בכלכלת האקלים, הדו"ח טוען כי נדרשת "פעולה נחושה של מנהיגים במגזר הפרטי, תמיכה של המגזר הציבורי, ורגולציה מתמרצת". בפועל, מצוין כי "אין תכנית היערכות מקיפה ומתוקצבת שמכינה את התשתיות בישראל לסיכונים הפיזיים הנובעים מההתחממות הגלובלית". הניתוח תואם את התיאוריה במאמר – הכלכלות המובילות בעולם פועלות לפי מדיניות אקלים ירוקה, שלפי מקינזי עתידה לפגוע בחברות שישמרו נכסים מאיצי אקלים.

בנוסף, ייתכן שיתרחש שינוי במדיניות ישראל נוכח שינוי ב"מאזן הכוח הקולקטיבי" שמערכת הביטחון עשויה להטות לטובת בעלי נכסים פגיעי אקלים. תמיכה אקטיבית של המערכת (שאין עוררין על חשיבותה בקביעת סדרי העדיפויות בישראל) במדיניות אקלים לאדפטציה ולמיטיגציה עשויה לחולל "התארגנות מחדש" בלשון המאמר. בשנים האחרונות ניכרת הבנה גוברת של הנזקים הפוטנציאליים של משבר האקלים למערכת הביטחון, ואף חשיפה ראשונית לפגעיהם בפועל. לדוגמה, בשנת 2018 הממשלה הנחתה את משרד הביטחון לערוך עבודת מטה לבחינת ההשפעות הצפויות של שינויי האקלים על חימוש, בטיחות, השפעות גיאו-פוליטיות, לוגיסטיקה, בינוי ועוד. בשנת 2020, כבר אירעה הצפה בבסיס חצרים של חיל האוויר שהובילה לפגיעה זמנית במבצעיות המטוסים שנפגעו, ולהדחת מפקד הבסיס. הצפות נוספות אירעו בהמשך בבסיסי גלילות ובקריה, שם נפגעו מבנים ומערכות תקשוביות. בנובמבר האחרון, התקיים דיון ביטחוני "קהילתי" בנושא משבר האקלים, מודיעין וביטחון לאומי, בו השתתפו חוקרים מגופי ביטחון רבים כולל המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), משרד הביטחון, המועצה לביטחון לאומי (המל"ל) ועוד, שבסיכומו עלה כי בשנה החולפת חלה "התקדמות בעיסוק בנושא בחלק מהארגונים – הן בחידוד השאלות והמיקוד המחקרי והן בהתארגנות".