הפוליטיקה הקיומית של משבר האקלים

שינויי האקלים יוצרים בעיה כלכלית-חלוקתית בקנה מידה חסר תקדים, גם באינטראקציה בין מדינות שונות וגם בהתנהלות הפנימית של כל מדינה בנפרד. העיסוק בבעיה זו ובמערכות היחסים הנובעות ממנה זוכה לכינוי ״פוליטיקת האקלים״.

הגישה השלטת בספרות מסבירה את פוליטיקת האקלים באמצעות מודל הפעולה הקולקטיבית.

עיקרי המודל הם כדלקמן: ישנם מקרים בהם קבוצה גדולה נדרשת לספק ביחד מוצר או שירות שישרת כל אחד מחבריה בנפרד. החברים בקבוצה יכולים להנות ממוצר זה במקביל, והנאת חבר אחד לא באה על חשבון הנאתם של היתר.

יחד עם זאת, מכיוון שלא ניתן למנוע מאף פרט להנות ממוצר ברגע שהוא מסופק, עשויים לצוץ "טרמפיסטים", שחקנים בודדים, שחומקים מהשתתפות בעלויות של אספקת המוצר הציבורי תוך שהם נהנים מצריכתו.

על פי גישה זו, שינויי האקלים הם תופעה סטטית, המאלצת מדינות לחלק ביניהן את העלויות הכלכליות של מעבר לאנרגיה ירוקה במטרה למתן את הפגיעה בסביבה. חלוקת העלויות היא הפעולה המשותפת לה נדרשות המדינות, וה"טרמפיסטים" הם המדינות או השחקנים שנהנים מהמאמץ הגלובלי להתמודדות עם שינויי האקלים, תוך שהם עצמם לא נושאים בעלויות.

גישה זו כשלה בחיזוי התנהגותן של מדינות רבות שבחרו לנקוט בצעדי מדיניות כמו מיסוי פחמן או רגולציות להפחתת פליטות באופן חד-צדדי. התנהגות זו מעידה על כך שישנם שלושה גורמי מפתח בפוליטיקת האקלים שמודל הפעולה הקולקטיבית ממעיט בערכם:

1. ההשפעה של הפוליטיקה הפנים‑מדינתית

לאינטרסים ולאג'נדות של קבוצות רבות בכל מדינה יש השפעה משמעותית על האופן בו היא תפעל ביחס למשבר האקלים. נקודה זו משמעותית במיוחד במדינות דמוקרטיות, בהן פוליטיקאים נוטים להגיב לדרישות הבוחרים.

כיום במדינות דמוקרטיות רבות קבוצה לא מבוטלת של בוחרים מביעה עניין בצמצום פליטות ללא קשר למדיניות שמיישמות מדינות אחרות והמערכת הפוליטית מגיבה ללחצים אלו.

2. ההבדלים בין האינטרסים של כל מדינה

ראשית, מכיוון שהפוליטיקה הפנים-מדינתית משמעותית כל כך, נוצרים הבדלים באינטרסים של כל אחת מהמדינות, והבדלים אלו משפיעים על מדיניות האקלים שכל מדינה בוחרת לקדם. לדוג', מדינות דמוקרטיות, בהן קבוצות רחבות בציבור מסוגלות להעלות לסדר היום נושאים כמו משבר האקלים, תתאפיינה באופי אקטיבי יותר ביחס למשבר האקלים ביחס למדינות לא דמוקרטיות.

אי לכך, ההנחה בבסיס מודל הפעולה קולקטיבית, לפיה כל המדינות מתנהלות כישות אחידה בעלת אינטרס אחד, מובילה לאי דיוקים משמעותיים.

שנית, בעוד שבמודל הפעולה הקולקטיבית שחקנים מסוימים לא נושאים בעלויות הכרוכות באספקה רק בשל היותם טרמפיסטים, במציאות ישנם שחקנים שיש להם אינטרס מובהק לא רק שלא לשאת בעלויות, אלא לסכל באופן אקטיבי את הטיפול במשבר האקלים. הסיבה לכך היא רצונן של מדינות וקבוצות אינטרס מסוימות למנוע את ההפסד הכלכלי והפוליטי שמדיניות אקלים פרוגרסיבית תסב להן.

דוג' לכך היא סעודיה, אשר ניסתה למנוע את התגבשותו של קונצנזוס מדעי סביב הגדרת היעד להגבלת עליית הטמפרטורה ל-1.5 מעלות. הסיבה לכך היא שערך הייצוא שלה בנפט יקטן אם מדינות אחרות יפעלו בנושא, גם אם היא עצמה לא תפעל.

3. הדינמיות של בעיית שינוי האקלים

בעיית שינוי האקלים מייצרת מציאות במסגרתה פעולות בהווה יכולות להוביל לשינויים בעתיד, ובכך לתמרץ שחקנים אסטרטגיים לפעולה. לדוג', מדינות ושחקנים שיפעלו כחלוצים במעבר לאנרגיה ירוקה בהווה יכולים לקטוף רווחים בעתיד. בנוסף, צמצום פליטות חד-צדדי מצד מדינה בודדת יכול לשמש דוגמא למדינות אחרות ולהשפיע עליהן לעקוב ולעשות זאת בעצמן.

במקום הגישה המסורתית המבקשת להסביר את פוליטיקת האקלים העולמית, נציע תיאוריה חדשה. תיאוריה זו מתבססת על הערכה מחודשת ודינמית של שווי נכסים לצורך הבנת האינטרסים השונים והתחרות המתנהלת סביב שינויי האקלים.

לפי תיאוריה זו, שינויי האקלים ומדיניות המיטיגציה משנים לאורך זמן את הערך של נכסים (נדל"ן, מפעלים, עבודה ומשאבי טבע). בשינויים אלו קיים סיכון לאובדן מלא של נכסים מרכזיים ואף של "דרך חיים", ועל כן הם מייצרים מאבקים פוליטיים קיומיים. 

דינמיקת מאבק מסוג זה קרתה גם בעבר. לדוג', ביטול העבדות בארה"ב היא תקדים היסטורי לתופעה של הערכה-מחדש בעלת השלכות הרות גורל על רכוש, בעלות ודרך חיים. במסגרתה, ערך העבדים כנכסים ירד לאפס. בבריטניה, ביטול העבדות לווה במתן פיצוי לבעלי העבדים על אובדן הערך שחוו. בארה"ב, המאבקים על הנושא הובילו למלחמת אזרחים.

נבדיל בין שני סוגים של מחזיקי נכסים:

1. "מחזיקי נכסים מאיצי שינויי אקלים" - (באנגלית: climate-forcing assets, CFAs) כמו שדות נפט וחוות בקר 

2. "מחזיקי נכסים הפגיעים לשינויי אקלים" - (באנגלית: climate-vulnerable assets, CVAs) כמו נכסים בחופים, ואזורי דיג.

פוליטיקת האקלים הינה תחרות בין שתי קבוצות אלו לקידום מדיניות שתשמר את הערך של נכסיהם. תחרות זו מתאפיינת במשחק סכום-אפס, במסגרתו כל קבוצה מעוניינת לשמר את נכסיה ולפגוע בערך נכסי הקבוצה השנייה. ככל שיש יותר נכסים מאיצי אקלים וככל ששינויי האקלים יתגברו – ערכם של הנכסים הפגיעים לשינויי אקלים ייפגע. לחילופין, ככל שמדיניות האקלים תגן יותר על הנכסים הפגיעים אקלים – ערך הנכסים מאיצי האקלים ייפגע.

בתחרות זו משתתפים גם שחקנים המחזיקים בשני סוגי הנכסים, אך לשם ההפשטה נבחן את סוג הנכסים הדומיננטי יותר בתיק ההשקעות של שחקן מסוים. בנוסף, שחקנים אמנם יכולים למכור את נכסיהם אך עדיין תישמר האבחנה בין האינטרסים משום ששחקן אחר יהיה הבעלים של אותו הנכס, או לחלופין לא יהיה ניתן למכור אותו ללא הפסד כלכלי, ולכן בעל הנכס ישאף לעליית ערך טרם המכירה.

התיאוריה לוקחת בחשבון גם את קיומם של בעלי נכסים גמישים כמו קרנות השקעה ושחקנים פיננסיים שיכולים להרוויח מכל תוצאה. לפי התיאוריה, הערכת שווי הנכסים תשפיע על האינטרסים של השחקנים, על כוחם, ועל מוכנותם לצאת למאבק פוליטי, כמו גם המוסדות והתרבות שהם חלק ממנה, שיקבעו האם וכיצד האינטרסים יתורגמו למאבק פוליטי. האינטרסים של השחקנים השונים יובילו ליישום מדיניות אקלים ברמה הלאומית, ובכך יעצבו את הדינמיקה הבינלאומית.

הכוח הפוליטי של כל קבוצה הוא פונקציה ישירה של ערך נכסיה. כוח זה כולל כוח אינסטרומנטלי המתבטא בשימוש במשאבים לטובת לובי פוליטי, וכוח מבני הנובע מכך שקובעי מדיניות מעוניינים להימנע מפגיעה בערך הכלכלי במדינה, גם אם אינם פועלים אקטיבית להגן על נכסים מסוג זה או אחר.

כיוון שמדיניות שיושמה בעבר יכולה להשפיע גם על מאזן הכוחות בהווה, וכיוון שמאזן כוחות זה משפיע על מדיניות עתידית - יכול להיווצר היזון עצמי מתגבר. לדוג', תקופה ארוכה של מדיניות אקלים פרוגרסיבית עשויה לפגוע בערך של נכסים מאיצי אקלים באופן משמעותי, כך שהמתנגדים לאותה מדיניות יישארו חסרי כוח, ולהפך. לעומת זאת, אם אף צד לא משיג דומיננטיות ממושכת, מדיניות האקלים עשויה להשתנות באופן תנודתי.

סייג חשוב בהקשר זה קשור ליכולתה של התיאוריה לנבא את העדפות השחקנים. בעוד שחלוקת הנכסים היא המנבא היסודי והראשוני לאינטרסים הכלכליים הבסיסיים, גם גורמים רעיוניים וזהותיים משפיעים על ההעדפות, בייחוד כשהאינטרס הכלכלי חלש יותר מאותם גורמים. למשל, ערים שכלכלתן ותרבותן מבוססות על כריית פחם עשויות להתנגד למדיניות אקלים פרוגרסיבית גם אם זה אינו האינטרס הכלכלי שלהן.

כאשר מתייחסים לאינטרסים המנוגדים כחלק מפוליטיקת האקלים, ניתן לתאר את אופי המאבק הפוליטי באמצעות ארבע צורות של פוליטיקה רגולטורית: 

1. ריכוז תועלות וריכוז עלויות – מאבק בין קבוצות אינטרס קטנות במשחק סכום-אפס ביניהן, כדוגמת מאיצי השינוי והחשופים לשינוי תחת הגישה החדשה. כלי אפשרי למאבק מסוג זה הינו הגבלים עסקיים. 

2. פיזור תועלות וריכוז עלויות – ניסיון להשית את העלויות של משבר האקלים על שחקנים מרכזיים הנושאים חלק לא מבוטל ביצירתו או בהעמקתו, כך שכלל הציבור יהנה מפתרונו. למשל, חוק אוויר נקי.

3. ריכוז תועלות ופיזור עלויות –  סיוע לקבוצות ספציפיות תוך חלוקת העלויות הכרוכות בכך על כלל הציבור.  פוליטיקת "לקוח" המתעדפת קבוצה מובחנת על חשבון הכלל. למשל, סבסוד חקלאים.

4. פיזור תועלות ופיזור עלויות – קידום מדיניות במסגרתה הציבור כולו נושא בנטל אך נהנה גם מפירות הטיפול במשבר האקלים - פוליטיקה רובנית המקודמת 1 2 בידי הרוב למען הרוב. למשל חוקי עבודה או מיסוי פרוגרסיבי.

כאשר השחקנים חולקים אינטרסים ומוסדות משותפים וקבועים, התרגום של אינטרסים לפעולה משותפת הוא פשוט יותר. אולם, החוקרים מציינים כי הקבוצות אינן קבועות וסטטיות, כיוון  ששחקנים משנים את העדפתם בתגובה להערכה-מחודשת של נכסיהם.

שינוי שכזה יכול להתחולל בשלושה ממדים:

1. "היפוך" – שינוי קריטי במאזן הנכסים של שחקן בודד מהטיה לנכסים מסוג אחד להטיה בנכסים מהסוג השני. למשל, בעלי חברת נפט שמוכר את החברה והופך לבעלים של נדל"ן בקו חוף שחשוף לשינויי האקלים. 

2. "התארגנות מחודשת" – כשמאזן הכוח הקולקטיבי עובר מנטיה לטובת בעלי נכסים מסוג אחד לנטיה לטובת בעלי נכסים מסוג אחר. למשל, שינוי פוליטי בתוך המדינה מוביל ממצב בו בעלי חברות מזהמות היו קרובים לשלטון והשפיעו על המדיניות לטובתם, למצב בו השלטון מזוהה יותר עם קבוצות שחשופות לשינויי האקלים. שינוי כזה יכול לעודד היפוכים של שחקנים בודדים. דוג' נוספת הינה מציאת מלאי נפט או גז טבעי בשטחה של מדינה.

3. "מיצוב אסטרטגי" – שינוי העדפות המבוסס על ניתוח שוק, במסגרתו שחקן בודד מזהה פגיעה יחסית קטנה בו לעומת יתר מתחריו ממדיניות מסוימת, אשר הופכת שינוי שכזה לכדאי עבורו מבחינה עסקית למרות הפגיעה בו. למשל, תאגיד המקדם מדיניות ירוקה שתפגע בחלק קטן מעסקיו אך תחסל לחלוטין תאגידים המתחרים בו.

נבחן את התפתחות הפוליטיקה הקיומית של משבר האקלים בשתי תקופות משמעותיות.

התקופה הראשונה, בין השנים 1995-1980, התאפיינה בפוליטיקת "לקוח" מצד בעלי הנכסים מאיצי האקלים, שהיו מאורגנים היטב ונהנו ממדיניות מיטיבה במסגרת הסטטוס קוו הקיים. בפרק זמן זה, קבוצה זו פעלה כדי להטיל עלויות עתידיות על כלל הציבור ולשמור על נכסיה. בעוד שהייתה פוליטיקה יזמית של ארגונים ירוקים שהחלו מאבקים למען כלל הציבור, בעלי הנכסים חשופי האקלים היו עדיין רדומים.

התקופה השנייה, מ-1995 ועד היום, הינה תקופה בה תוצאות שינויי האקלים כבר התחילו להתבהר ולשנות את התמונה. הפוליטיקה המאפיינת תקופה זו היא של קבוצות אינטרס. בעלי הנכסים חשופי האקלים החלו לקדם מדיניות אקלים פרוגרסיבית לשימור נכסיהם. בעלי הנכסים מאיצי האקלים שינו את אופי פעולתם להתנגדות אקטיבית, בניגוד לתקופה הראשונה בה הספיקה הכחשת מדע כדי להרדים את בעלי הנכסים חשופי האקלים.

בראייה קדימה, המאבק הפוליטי עשוי לעבור לפוליטיקה רובנית וקיומית. 

מעבר לפוליטיקה רובנית - כיוון שהקבוצות של בעלי נכסים מאיצי אקלים ושל בעלי נכסים חשופי אקלים מתרחבות עד כדי כך שהם כוללים את מרבית אוכלוסיית המדינה. חלקם של בעלי נכסים חשופי אקלים גדל לאור שינויי האקלים, לצד התעוררות הדור הצעיר שמבין שגם הוא "מושקע" בנכסים אלו. במקביל, גם חלקם של בעלי נכסים מאיצי אקלים גדל לאור התרחבות מדיניות האקלים הפרוגרסיבית שדורשת שינויים ורגולציה על חלקים הולכים וגדלים מהכלכלה.

מעבר לפוליטיקה קיומית - כיוון שככל שהשפעת שינויי האקלים מתרחבת ונעשית ניכרת יותר לעין, כך שחקנים רבים יותר נעשים חשופים לה, ומדיניות אקלים הופכת לא רק לכזו המונעת מצורך חלוקתי, אלא לצורך השרדותי של ממש.  שינוי זה מקטין את הסיכוי לפשרות בנות קיימא.

הסדר הליברלי הבינלאומי תרם לשינויי האקלים, וכעת שינויי האקלים עשויים לתרום במידה רבה לביטולו. סדר זה התאפיין בסחר חופשי ובאינטגרציה כלכלית בין מדינות אשר שהניעו צמיחה כלכלית לגבהים חסרי תקדים. כתוצאה מכך, הוא גם הוביל עלייה חסרת תקדים בהיקף הפליטות ולדרדור הסביבתי שהאיצו את שינויי האקלים, וכעת מאיימים לערער את המערכת האקלימית כולה.

אל מול שינויי האקלים, מדינות עשויות לנקוט צעדי מדיניות אגרסיביים למטרות מיטיגציה כמו מיסי פחמן גבוהים או איסורים רגולטוריים על שיטות ייצור שישפיעו על ערך הנכסים ועל יחסי הסחר עם מדינות אחרות.

החוקרים מציעים שלושה תרחישים אפשריים להשפעה של מדיניות האקלים שתאומץ על ידי המדינות השונות:

1. אחידות פרוגרסיבית (סבירות נמוכה)

בתרחיש זה רוב המדינות מאמצות מדיניות אקלים פרוגרסיבית, וכתוצאה מכך הסחר נותר חופשי והסדר הליברלי אינו ניזוק. הסבירות להתממשות תרחיש זה הינה נמוכה משום שמדיניות זו יקרה מאוד עבור רוב המדינות ובייחוד לאלו שכלכלתן נשענת במידה רבה על הפקה וייצוא של נפט.

2. אחידות מינימלית (סבירות בינונית)

בתרחיש זה, שהוא ריאלי באופן יחסי, רוב המדינות מאמצות מדיניות אקלים מינימלית אשר אינה מביאה להשפעה דרמטית על שינויי האקלים. אפשרות זו לכאורה אינה פוגעת בהסדרים הכלכליים הקיימים, אך היא צפויה להוביל לפגיעה כלכלית ופוליטית בסדר הליברלי.

הכישלון להתמודד עם שינויי האקלים יוביל לנזקי אקלים דרמטיים לפגיעה כלכלית נרחבת. אלו יעצימו מחלוקות חלוקתיות ויקשו על שיתוף פעולה בינלאומי בזמן שהכלכלה מצטמקת.

חוסר היכולת לייצר פעולה בינלאומית אפקטיבית נגד שינויי האקלים תערער את הלגיטימציה של הסדר הליברלי. העולם ייתפס כסביבה כאוטית בה מדינות כמעט ולא משתפות פעולה זו עם זו וכל מדינה יוצאת מנקודת הנחה שעליה לדאוג רק לעצמה ובכוחות עצמה.

3. שונות גבוהה (סבירות גבוהה)

התרחיש בעל הסבירות הגבוהה ביותר. במסגרתו, מדיניות האקלים תשקף  את היחס בין נכסים חשופי אקלים ומאיצי אקלים במדינה, אשר שונה משמעותית בין מדינה למדינה. כך למשל, מדינות מסוימות יאמצו מדיניות מיטיגציה אגרסיבית שתפגע במדינות ובשחקנים מוטי נכסים מאיצי אקלים, ולהפך.

כיוון שלכל צד יהיה צורך גובר להגן על שחקניו מפני תחרות כלכלית לא הוגנת של הצד השני, לדוגמא באמצעות יבוא סחורות מזהמות וזולות או מכסים ומיסים ירוקים, ההבדלים בין המדינות ילכו ויגדלו. מעבר לכך, שינויי האקלים והמדיניות יהפכו לסוגיות כלכליות ופוליטיות מרכזיות יותר והמחלוקות בין המדינות יועצמו עוד יותר, מה שיאתגר את המוסדות הבינלאומיים שבבסיס הסדר הליברלי.

יש ראיות אמפיריות חזקות לסבירות של תרחיש זה. כבר היום הפולטות הגדולות ביותר (ארה"ב, סין, האיחוד האירופי והודו) מתאפיינות בשונות גבוהה. האיחוד האירופי נמצא בקצה הפרוגרסיבי, בעוד שארה"ב וסין מדשדשות במדד הפחתת הפליטות אך נעות בכיוון זה, ואילו הודו מתעדפת בבירור פיתוח כלכלי על פני התמודדות עם שינויי האקלים.

בנוסף, האיחוד האירופי הודיע על חקיקה שתיכנס לתוקף ב-2026 להטלת מכסים על מוצרים מיובאים ממדינות שאינן ממסות פליטות פחמן כדי לשמר תחרותיות לטובין ירוקים פנימיים. ברקע, מדינות שונות מקדמות כבר היום יצרנים ירוקים מקומיים בכלים שונים שמפרים את התחרות ואת הסחר החופשי ומובילים לתביעות בפני ארגון הסחר העולמי.

כאשר בוחנים את השינויים בפוליטיקה האקלימית בין מדינות ובתוכן, ישנה גישה מסורתית ומקובלת המסבירה מערכות יחסים אלו באמצעות בעזרת מודל הפעולה הקולקטיבית. במקום גישה זו, הטוענת שהמדינות מנסות לפעול במשותף כדי לקדם מעבר לאנרגיה ירוקה תוך חלוקת הנטל בעלויות הכלכליות הכרוחות בכך, אנו מציגים תיאוריה המבוססת על הערכה מחודשת ודינמית של שווי נכסים.

הערכה זו נעשית באופן רציף במסגרת תחרות בין שתי קבוצות עיקריות: בעלים של נכסים המאיצים את שינויי האקלים ובעלי נכסים שנכסיהם חשופים לפגיעה נוכח שינויי האקלים. במסגרת הפרשנות שמתקבלת בתיאוריה זו, קבוצת בעלי הנכסים מאיצי המשבר הצליחה עד היום לחסום מדיניות אקלים אפקטיבית למיטיגציה.

התיאוריה החדשה צופה שככל ששינויי האקלים יתעצמו ושמדיניות המיטיגציה תתרחב, שתי קבוצות בעלי הנכסים  - מאיצי האקלים והפגיעים לו יימצאו בסכנה ממשית לאובדן נכסיהם הכלכליים, שעליהם מבוסס גם כוחם הפוליטי. האינטרסים המנוגדים והתחרות בין  בין שתי הקבוצות יתרחבו לתחומים רבים ולכל הרמות - מהפנים-מדינתית ועד לבינלאומית.

במצב כזה פוליטיקת האקלים תהפוך לסוגיה קיומית יותר ויותר, ותעצב מחדש נטיות פוליטיות בתוך המדינות וביניהן. בנוסף, הסדר הליברלי הבינלאומי צפוי להתערער. ככל שהשונות בין מדיניות האקלים של מדינות העולם תתרחב, כך יגבר התמריץ לסטות מההסדרים הקיימים סביב סחר חופשי. לחילופין, אם המדינות השונות יהיו אחידות באופן יחסי במדיניות אקלים מינימלית ולא משמעותית, הכישלון הפוליטי והנזק הכלכלי מהתעצמות שינויי האקלים הם שיערערו את יציבות הסדר הליברלי הבינלאומי.