היקף שטחי הביצות העולמי נמצא בירידה. למעשה, מומחים מעריכים כי מרבית שטחי הביצות בעולם כבר אבדו כתוצאה מהסבת קרקעות לחקלאות והתרחבות עירונית ותעשייתית. אך מדוע זוהי בעיה? הסיבה היא ששטחי ביצות מייצרים תועלת רבה לסביבה ולבני האדם, כחלק ממה שנקרא שירותי מערכות אקולוגיות.
כאשר מדברים על שירותי מערכות אקולוגיות הכוונה היא לתהליכים ורכיבים במערכות האקולוגיות (Ecosystems), המשפיעים באופן ישיר או עקיף על רווחת האדם, החל ממזון ומים דרך הדברה ביולוגית ועד שהייה בחיק הטבע. מאחר שמדובר בשירותים מהם בני אדם מפיקים תועלת, יש להכיר בערך הכלכלי של שירותים אלו ולגלם אותו בפיצוי כספי.
שטחי ביצות ברחבי העולם מספקים שירותים בשווי המוערך ב-47.7 טריליון דולר בשנה. הם מסייעים בטיהור מים, בקיבוע רמות פחמן (לכידת פחמן מהאטמוספירה ואגירתו), הגנה מפני הצפות, שמירה על המגוון הביולוגי ושימור הערכים התרבותיים של תושבים מקומיים החיים בקרבתם. כל אלו חשובים ויכולים לתרום באופן משמעותי לעמידה ביעדים הגלובליים שהוגדרו על-ידי האו״ם להתמודדות עם משבר האקלים.
לאור ההכרה בחשיבותן של ביצות, התחדדה ההבנה כי יש צורך לשקם אותן ולהגן עליהן. לשם כך, ממשלות וארגונים בין-לאומיים יישמו מספר כלי מדיניות כמו קמפיינים להעלאת מודעות, רגולציה סביבתית, הטלת מיסים, מתן סובסידיות ועוד.
פרויקטים לשיקום ושימור שטחי ביצות מצריכים השקעה כלכלית גבוהה, וכדי לממן אותם משתמשים לרוב במנגנון כלכלי הנקרא תשלום עבור שירותי מערכות אקולוגיות (Payment for Ecosystem Services), או בקיצור, תשמ״א. תוכניות תשמ״א הן כלי נוסף בארסנל הכלים הכלכליים שפותחו כדי להתמודד עם ההשפעות השליליות של המשבר האקולוגי. בדומה למנגנוני קיזוז פחמן, הם נועדו לממן שיקום או שימור של מערכות אקולוגיות כפיצוי על פעולות המייצרות פגיעה סביבתית, ובכך להתקזז על סך הנזק הנגרם לסביבה. מנגנון זה יכול לקבל מגוון צורות כמו למשל תוכניות ממשלתיות מפוקחות שמטרתן להשיג מטרות סביבתיות שנקבעו בחוק, או תוכניות המובלות על ידי ארגוני חברה אזרחית או גופים פרטיים הפועלים להשגת מטרות שלא עוגנו בחקיקה.
דא עקא, בכל הנוגע לשיקום ושימור שטחי ביצות, תוכניות תשמ״א אינן נוטות להניב את התוצאות הרצויות. הסיבה העיקרית לכך היא שיישומן אינו חותר לשיקום ביצות כמטרה, אלא כאמצעי להגשמת מטרות אחרות. דוגמאות למטרות שתוכניות תשמ"א שואפות להגשים באמצעות שיקום ושימור ביצות כוללות שווקי פחמן (לצורך קיזוז פליטות), מערכות סחר לשיפור איכות המים, מיתוג אקולוגי, מימון המונים ועוד. תכנית בולטת בארה"ב ובקנדה בהקשר זה היא מכירת בולים המזוהים עם שמורות טבע במטרה לתמוך במאמצי שיקום ושימור השמורה (Habitat Stamps).
מפאת דינמיקה זו, גופים ששמים לעצמם למטרה לקדם קיזוז פחמן לדוגמא, עשויים במקרים רבים ליישם פתרונות אחרים להשגת מטרה זו במקום שיקום ושימור ביצות. הנטייה להעדפה זו נובעת משלושה אתגרים מרכזיים המגבילים את יעילותן של תוכניות תשמ"א בכל הנוגע לשיקום ולשימור ביצות.
האתגר הראשון הוא קושי ביצירת כדאיות פיננסית. פרויקט אקולוגי, כמו שיקום שטחי ביצות, מתקשה במקרים רבים לייצר רווחים ושיעורי תשואה מקובלים שיכסו את עלויותיו, ושיאפשרו להשיג את מטרותיו. הבטחת כדאיות פיננסית היא עניין חשוב, שכן פרויקטים דוגמת שיקום שטחי ביצות עשויים להיות יקרים, ולדרוש תחזוקה וניהול שוטפים על מנת להצליח.
האתגר השני הוא קושי בביסוס ובשמירה על אמינות הפרויקט. כדי שפרויקט אקולוגי יחשב אמין, יש להוכיח שתרומתו האקולוגית היא ייחודית ושלא הייתה מתרחשת בלעדיו. כמו כן, יש להוכיח שהפרויקט אינו פוגע במקור מים או משאב אחר, או לחילופין, שאינו מעביר את הבעיה לאזור גאוגרפי אחר. נוסף על כך, יש להוכיח תמורה כלכלית וסביבתית לאורך זמן. כלומר, יש למזער את הסיכון שהרווחים הכלכליים והסביבתיים יפגעו בעקבות פיתוחים עתידיים. לבסוף, יש להראות כי תוצאות הפרויקט ניתנות למדידה ומדווחות בשקיפות המבטיחה את תרומתו הסביבתית של הפרויקט לצד זו הכלכלית.
האתגר השלישי נוגע למחסור בתמיכה ציבורית. תמיכה ציבורית יכולה לבוא לידי ביטוי במעורבות הקהילה המקומית ו/או בעלי עניין אחרים והיא חשובה להצלחת הפרויקט בטווח הארוך. תמיכה ציבורית מושפעת מרמת השקיפות לגבי מטרות הפרויקט, שיטותיו, ומניעת ההשפעות השליליות העלולות להיגרם כתוצאה מהפרויקט. מעל הכל, היא נוטה להיפגע כאשר קהילה מקומית, פעילי סביבה ומומחים אקולוגיים אינם חלק אינטגרלי מתהליכי קבלת ההחלטות בכל הנוגע לפרויקט.
הסיבה המרכזית בגינה תוכניות תשמ״א מסורתיות מתקשות להתגבר על אתגרים אלו טמונה בכך שקבלני הביצוע אינם בעלי העניין העיקריים. בתכניות אלו מנהלי נכסים ממונים כנאמנים מטעם בעלי העניין המעורבים בפרויקט, והם אלו שמנהלים את הפרויקט בפועל. מנהלי הנכסים אינם חשים מחויבות לשאר הגורמים הלוקחים חלק בפרויקט, ופועלים בעיקר משיקולים כלכליים. היבט זה מוביל לחוסר תיאום בין כלל הגורמים השונים (משקיעים, קבלנים ותושבים מקומיים), ולהיעדר תכנון אסטרטגי ארוך טווח.
לפיכך, קיים צורך בפיתוח מודל כלכלי חלופי אשר יספק מענה לאתגרים אלה. ללא ייסוד מודלים כלכליים יציבים ואסטרטגיה ארוכת טווח, לא ניתן יהיה לספק מענה להידלדלות שטחי הביצות ברחבי העולם ולבעיות אקולוגיות אחרות.
קרן נאמנות לניהול נכס משותף (Common Asset Trusts), או בקיצור קנ״מ, מהווה מודל אלטרנטיבי לשימור מערכות אקולוגיות. מודל זה לקוח מתוך מחקר שנכתב על ידי רוברט קונסטנזה ואחרים. במחקרם החוקרים מגדירים את העקרונות המרכזיים הנדרשים כדי למקסם את הצלחתן של תוכניות שימור מערכות אקולוגיות. עקרון מרכזי על פי המחקר הוא קיומה של הנהלה שתקדם את תרומתן הסביבתית של תוכניות אלו לצד יצירת רווחים כלכליים. במסגרת מודל קנ"מ יש גורם מנהל אשר מרכז ומסייע בקידום מטרות סביבתיות אשר דורשות שיתוף פעולה בין גורמים שונים.
ניתן להקים קנ"מ במטרה לעודד שיקום שטחי ביצות בקנה מידה גדול במיקומים רבים במקביל. המתודולוגיה העומדת בבסיס המודל מתמקדת ביצירת הנהלה מגוונת וחזקה. על פי מודל זה, הנהלת הקרן תכלול נציגים מקומיים, מדענים, והרכב עצמאי של מומחים בתחום הניהול הסביבתי ושיקום שטחי ביצות. הרכב שכזה יבטיח שהנהלת הקרן תחתור למקסם את התמורה הכלכלית והסביבתית של שירותי מערכת אקולוגית, ותיקח בחשבון מערך רחב של שיקולים. כמו כן, ההנהלה המשותפת, שאינה קיימת במודל תשמ"א טיפוסי, תאפשר תכנון אסטרטגי מסונכרן ותשמש פלטפורמה לשיתופי פעולה יעילים בהיבטים השוטפים של הפרויקטים ואת ביצוע העסקאות.
בדומה לתשמ״א, גם בקנ"מ המשקיעים יקבלו בתמורה להשקעתם שירותים אקולוגיים אשר מתקבלים מהקמת ביצות, לעתים כלליים (מגוון ביולוגי) ולעתים מקומיים באזור הקמתן (טיהור מים, מניעת הצפות ועוד) אבל גם רווח ודיבידנדים, על בסיס הביצועים הסביבתיים של הקנ"מ.
נמחיש נקודה זו באמצעות חברות פרטיות. אלו נדרשות להדגים כיצד הן פועלות לצמצום פליטות פחמן כנגד הפחמן שהן פולטות בפעילותן התעשייתית. השקעת חברות אלו בקנ"מ ביצות תוכר בחקיקה ממשלתית כהשקעה מצמצמת פליטות פחמן. זו למעשה התמורה הישירה עבור אותן חברות. כמות הפחמן המקוזז שתוכר לחברות אלו תהיה ביחס ישיר לביצועי קנ"מ הביצות. שיפור בביצועי הקנ"מ יניב עמו גידול בסך הפחמן אשר יקוזז לחברות, וגידול זה יהיה "הרווח" שאותן חברות יחוו ביחס להשקעתן המקורית.
אלמנט חשוב נוסף במודל זה הוא כינונם של מנגנונים משפטיים שיאפשרו פתרון סכסוכים בין נאמנים ומשקיעים. יתרה מזאת, קנ"מ הביצות תשקיע במספר פרויקטים במקביל ותנהל אותם באמצעות סך מקורותיה התקציביים. על כן, היא תהיה גמישה ותוכל להסיט משאבים בין מספר פרויקטים במקביל כדי להבטיח את המשכיותם ואת תחזוקם ברמה נאותה.
מודל קנ"מ הביצות יכול להתגבר על שלושת האתגרים שהוזכרו לעיל באופן הבא:
קושי ביצירת כדאיות פיננסית – משקיעים פרטיים יהנו מתמריצים להשקעה כדוגמת קיזוז פחמן וקבלת תוויות אקולוגיות מצד הממשלה כנגד השקעתם. כמו כן, ביצועי הקרן יקבעו את גובה התמריץ, והם ימדדו באופן עצמאי ומדעי וידווחו. על כן משקיעים יוכלו לחשב ביתר קלות את הכדאיות הפיננסית בהשקעה ולקבל החלטות על סמך ביצועי הקנ"מ. הממשלה תתמוך בהזרמה ישירה של כספים מתוך תקבולי מיסי זיהום. לבסוף, להנהלת הקנ"מ תהיה גמישות בהסטת משאבים בין פרויקטים המתקיימים במקביל כדי להבטיח את המימון הדרוש לכל פרויקט בנפרד.
קושי בביסוס ובשמירה על אמינות הפרויקטים – ממשלות יעבירו חקיקה במסגרתה הן תערובנה לשמירה על ביצות, תקמנה מנגנונים לניטור ולפיקוח אחר פעילות הביצות המטופלות על ידי קנ"מים שונים ותתחייב לתעדף ולקדם אישור של פרויקטים חדשים לשיקום ולשימור ביצות. ערבויות אלו יבטיחו היקף מסוים של מימון ציבורי, שקיפות בנתונים וודאות רגולטורית.
מחסור בתמיכה ציבורית – שיתוף התושבים והקהילות המקומיות בניהול קנ"מ הביצות ובתהליך קבלת ההחלטות צפוי להגדיל את התמיכה הציבורית בפעילות. בנוסף, ברגע ששטחי הביצות יהפכו לנכסים משותפים, הקשר האישי של המשקיעים לשטח צפוי להתחזק ועל כן יוביל לעלייה באמינותה של הקרן.
עם זאת, הקמת מסגרת כלכלית שיתופית חדשה כמו זו המוצגת במאמר עלולה להוביל להתנגדות מצד קרנות קיימות ובעלי הון, שעל פי מודל זה נדרשים לרמת מעורבות גבוהה יותר והתחשבות באינטרסים נוספים מלבד אלו הכלכליים. כמו כן, גם ממשלות צפויות להתנגד למודל זה, שכן המודל השיתופי עלול לקחת מהן את הריבונות שיש להן על שטחי ביצות, והוא גם דורש מהן להעביר חלק מסמכותן לקנ"מים עצמם. לכן, יש להוכיח את יעילות המודל במימוש מטרותיו בשלב מוקדם ככל הניתן כדי לרכוש את אמון המשקיעים והממשלות.
חשיבותו של מאמר זה נובעת מכך שהוא בוחן מחדש מודלים כלכליים קיימים שאמנם נועדו להתמודדות עם כשלי שוק סביבתיים אך אינם מספקים מענה סביר במבחן התוצאה. המאמר מציף בעיות במודלים הכלכליים המשמשים לתוכניות תשמ״א, וכן מציג מתודולוגיה אשר מספקת מענה לבעיות אלה (חוסן כלכלי, אמינות וקשר עם קהילות מקומיות). המתודולוגיה של מודל זה שמה דגש על שיתוף הקהילה המקומית והמדעית בתהליכי תכנון סביבתי ארוכי טווח, ומעודדת קבלת החלטות תוך התייחסות למגוון שיקולים, שאינם רק כלכליים.
כותבי המאמר טוענים כי מתן ייצוג לבעלי אינטרס שונים, ולעיתים אף מנוגדים (כמו קהילות מקומיות אל מול משקיעים) יובילו לשמירה על הסביבה באופן שיטיב עם כלל הקבוצות השונות, ואף יפיק תמורה גבוהה יותר לכולם. בכך, הם מערערים על המודלים הכלכליים המשמשים לתוכניות תשמ״א.
בחלופה המוצגת יש התייחסות נרחבת הן לפוטנציאל הרווח של השחקנים הפרטיים והן למימון לפרויקטים התלוי בהשקעה זו. בד בבד, מודל זה מגדיל משמעותית את השפעתם של שחקנים מקומיים, של אנשי מדע ושל מומחים בתחום שימור ושיקום הביצות בהחלטות הניהוליות, בעצם כלילתם בהנהלת הקרן. לבסוף, חקיקה ממשלתית, הערכה מקצועית של ביצועים ושקיפות בדיווח יגדילו את אמינות המודל בעיני כל הגורמים המעורבים.
כמו כן, במסגרת המאמר עולות שאלות מדיניות נוספות שחשוב לתת עליהן את הדעת באופן רחב יותר: מהי מידת ההשפעה הרצויה של משקיעים על קבלת החלטות בקרנות העוסקות בתחומי סביבה? כיצד ניתן לפתח מנגנונים נוספים המתייחסים לעמדת התושבים המקומיים בתהליכי קבלת החלטות? כיצד ניתן להגדיר את תפקיד הממשלה בקרנות הכפופות למספר מדינות במקביל? וכיצד מיישבים את נושא הסמכות והתמיכה הממשלתית במצב שכזה?
